涉訴信訪不是制度上的專門概念和學(xué)術(shù)上的專門術(shù)語，它是最高人民法院2004年4月在全國涉訴信訪工作會議上首次提出的，以與“涉法信訪”相區(qū)別。涉訴信訪專指那些應(yīng)當(dāng)被人民法院受理的糾紛或是已經(jīng)進(jìn)入訴訟、執(zhí)行程序的案件中的利害關(guān)系人對法院的作為或不作為或是生效裁判，申請?jiān)賹徎蚴翘岢銎渌c人民法院審理案件有關(guān)的事項(xiàng)，依法由人民法院處理的活動【1：P115～117】涉法與涉訴不是并列關(guān)系，涉訴信訪是涉法信訪的一部分，概念大小的順序依次是信訪→涉法信訪→涉訴信訪。涉訴信訪也不等同于申訴，它比申訴含義廣，主體事項(xiàng)是申訴但不限于申訴，因?yàn)榘凑諅鹘y(tǒng)用法，申訴與申請?jiān)賹復(fù)x。涉訴信訪事項(xiàng)涉及訴訟程序、案件執(zhí)行、辦案效率、審判作風(fēng)、法官的工作態(tài)度與工作方法、司法禮儀等問題。當(dāng)事人對法官違法犯罪的投訴、控告和檢舉行為，是非典型意義上的涉訴信訪。質(zhì)言之，涉訴信訪是打破審判級別管轄或者職能管轄的與訴訟有關(guān)的申訴與控告，是以犧牲程序正義為前提對實(shí)體正義進(jìn)行救濟(jì)的制度設(shè)計(jì)。依據(jù)信訪事項(xiàng)，它可以分為兩大類四種，即針對裁判內(nèi)容的信訪和針對法官的信訪，以前一種居多，或者兩者兼而有之，具體為:(1)判決確實(shí)存在錯誤；(2)判決并無不當(dāng)，只是當(dāng)事人基于自身認(rèn)識水平的限制不能認(rèn)同判決的內(nèi)容；(3) 當(dāng)事人對法官的行為有意見，認(rèn)為影響了案件的公正審理。（4）當(dāng)事人無理纏訴。依據(jù)信訪時間，案件審結(jié)后敗訴方不服法院判決而提出信訪是比較普遍的涉訴信訪類型，但是近年來有了新的發(fā)展趨勢，即案件還在訴訟中當(dāng)事人就開始信訪，目的是向法官施加壓力，促使法官公正審判或者作出有利于自己的判決。如某縣一正在審理的案件的當(dāng)事人到省信訪局，只是要求給他登記一下，再轉(zhuǎn)達(dá)給辦案法官，以使法官知道他“來過了”而“不敢亂判”。涉訴信訪運(yùn)行邏輯可以簡單表達(dá)為:司法裁判→當(dāng)事人不服→信訪→司法權(quán)再次啟動或者追究法官責(zé)任。涉訴信訪類似于我國古代的直訴制度，即某些案情重大和冤抑莫伸者，可超出一般受訴官司范圍和申訴程序，直接向最高統(tǒng)治者陳訴，它是一種與法定的復(fù)審復(fù)轉(zhuǎn)制度相區(qū)別的非正常程序的申訴制度。涉訴信訪本應(yīng)是低廉的糾紛解決渠道，但現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)發(fā)生很大變異，變得比訴訟更昂貴。

涉訴信訪的主要成因可歸結(jié)為以下六個方面：（1）法院本身裁判糾紛的性質(zhì)。法院事實(shí)上是各種社會矛盾的顯示窗口，訴訟和審判活動把法院與法官牽涉其中，涉訴信訪量大有一定的客觀必然性。（2）我國行政體制、司法體制和信訪體制上的原因。如法官任免機(jī)關(guān)和權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)過分的個案干預(yù)，經(jīng)費(fèi)撥付機(jī)關(guān)的人情干預(yù)等，導(dǎo)致審判者屈從于地方利益和地方長官意志。另外還有信訪機(jī)構(gòu)履行職能不到位等。（3）正當(dāng)法律程序的制度性不足。正當(dāng)法律程序的功能主要在于兩方面，一是防止司法專斷和司法腐敗，促使發(fā)現(xiàn)案件真相和準(zhǔn)確適用法律，確保裁判公正無偏；二是以一種看得見的正義的程序，推導(dǎo)出一個正確的裁判結(jié)論，使當(dāng)事人對該裁判結(jié)論心服口服。我國目前的訴訟法缺少正當(dāng)法律程序所要求的許多基本制度，過多體現(xiàn)了“有錯必糾”的實(shí)體正義原則，在刑事、民事和行政三大訴訟法上都規(guī)定了當(dāng)事人可以到法院信訪的條款，卻沒有必要的限制。這跟追求實(shí)體正義的立法理念有關(guān)，但無疑過于理想化了，成為程序制度上的重大缺陷，導(dǎo)致兩方面的后果:一是當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)經(jīng)由終審判決仍然處于不確定狀態(tài)，二是使當(dāng)事人陷入無限地申訴和上訪的怪圈。（4）非訴行政執(zhí)行案件中行政矛盾的轉(zhuǎn)移。政府在作出具體行政行為時，工作方法簡單，引發(fā)矛盾。行政機(jī)關(guān)申請法院執(zhí)行后，矛盾轉(zhuǎn)移到法院。（5）法官能力、素質(zhì)低下，裁判不公和司法腐敗。（6）信訪責(zé)任追究不當(dāng)。上級對上訪不加甄別地追究責(zé)任，或者進(jìn)行違反司法規(guī)律與司法原則的干預(yù)，給基層法院領(lǐng)導(dǎo)和法官增添了心理壓力。有信訪跡象的案件，誰都不愿立、不愿管，造成新的立案難。即使立了案，為了不產(chǎn)生信訪，一些法官在裁判時，不是以法律的公正性和案件的時效性作為第一考慮，而是把是否產(chǎn)生信訪作為處理案件的主要標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)了久調(diào)不決、久執(zhí)不結(jié)等不良現(xiàn)象。對信訪案件的“特事特辦”、“拿錢買穩(wěn)定”等做法，則給了當(dāng)事人“信訪不信法”的不良導(dǎo)向。其因果關(guān)系可以表述為：不當(dāng)追究→無原則讓步（或者當(dāng)事人有恃無恐）→侵蝕法治（制造新的不公平和誘發(fā)當(dāng)事人過度期待）。

涉訴信訪的權(quán)利救濟(jì)功能本身就具有無法避免的缺陷，其最大的弊端在于非程序性和不確定性。它沒有直接、具體的法律依據(jù)，《信訪條例》對此只規(guī)定了職能管轄，缺乏一套清晰的、普遍適用的運(yùn)作規(guī)則，實(shí)際支配這種救濟(jì)行為的是一套因救濟(jì)對象、救濟(jì)目標(biāo)、受理主體、時事政策甚至因運(yùn)氣而變動不居的東西。因此，信訪不可能提供明確無疑和理性可預(yù)期的權(quán)利救濟(jì)結(jié)果。

 

 

申訴難導(dǎo)致當(dāng)事人轉(zhuǎn)向信訪，信訪優(yōu)先的政策更使信訪量畸形增長，再審被頻繁適用而導(dǎo)致終審不終，矯枉過正。申訴作為終審后的特別救濟(jì)途徑，被嚴(yán)格限制和謹(jǐn)慎對待是正常的，也就是說“申訴難”基本上是合理的。但是鑒于目前審判品質(zhì)的相對低下，出于對實(shí)質(zhì)正義和社會和諧的考慮，在相當(dāng)長的一個歷史階段內(nèi)，還是需要對申訴適當(dāng)寬容，2008年新民事訴訟法規(guī)定的再審事由從五項(xiàng)情形具體化為十六項(xiàng)情形，就是這種指導(dǎo)思想的體現(xiàn)。不過對于寬嚴(yán)適度的把握確實(shí)考驗(yàn)決策者的能力，信訪工作做得“越好”信訪量越大已經(jīng)是個不爭的事實(shí)。對于“好”的評判標(biāo)準(zhǔn)遂成為焦點(diǎn)，應(yīng)該是依法辦事是非分明的“好”？還是“和為貴”無原則妥協(xié)的“好”？理論上無疑應(yīng)該是前者，現(xiàn)實(shí)中因?yàn)榧惫恍覝S為后者。輕易啟動再審的弊端顯而易見，在解決“申訴難”問題的同時，還必須顧及維護(hù)司法裁決的穩(wěn)定性，否則罔論法治。法治的實(shí)現(xiàn)過程肯定要有痛苦有掙扎，不可能時時處處都和諧。再者說，和諧是“和而不同”，并不是“一團(tuán)和氣”，對于涉訴信訪也不是“沒有”就最好，而是總量適當(dāng)、類型結(jié)構(gòu)合理才最好，因?yàn)楫?dāng)事人不可能對審判者和審判結(jié)果百分之百滿意，既然有信訪這條路徑就會有人走。我國訴訟法規(guī)定引起再審有三種途徑，即當(dāng)事人申請?jiān)賹?申訴)、檢察機(jī)關(guān)抗訴再審、法院依職權(quán)再審，其中當(dāng)事人申訴是最為主要和常見的一種途徑，并為另外兩種途徑提供材料來源。但對于再審的程序規(guī)定比較簡略，存在不少弊端，如在主體、時間、次數(shù)、審級、理由等方面的無限制性，損害了裁判的既判力和應(yīng)有的權(quán)威，導(dǎo)致了司法資源的浪費(fèi)、訴訟秩序的混亂和訴訟效率的低下。

不加限制的涉訴信訪帶來了嚴(yán)重的后果:（1）銷蝕了司法權(quán)。涉訴信訪與法治之間存在悖論關(guān)系。涉訴信訪是通過個人向司法機(jī)關(guān)的直接訴求來力圖實(shí)現(xiàn)個案的公正，在追求實(shí)體正義時罔顧法治的要害所在——程序正義；它擺脫了法律的規(guī)范，卻又不能克服訴訟的拖延之弊;它把救濟(jì)的希望寄托在諸多偶然因素尤其是首長的指示上，強(qiáng)化了長官意志，揚(yáng)人治抑法治，甚至可能造成干預(yù)司法的惡果；它在使權(quán)利得到部分救濟(jì)的同時，又再生產(chǎn)出使其權(quán)利遭到壓制或侵害的制度的合法性。涉訴信訪與司法制度之間復(fù)雜的牽涉關(guān)系，導(dǎo)致其實(shí)際社會效果并不理想?！?：P10～12】面對信訪的壓力，法院辦案要強(qiáng)調(diào)法律效果、政治效果的統(tǒng)一，這兩種效果在終極意義上和理想狀態(tài)下是一致的，但在復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)中往往不一致，在宏觀上長期考量上是一致的，而在微觀上在個案的短期考量上也很可能是矛盾的。關(guān)鍵是在一時兼顧不了、沖突顯著、必須舍棄一方的時候，究竟該舍棄誰?這是不容回避必須面對的問題。我們正在努力建設(shè)法治國家，這個大方向已經(jīng)確定，那么首先要做的就是司法機(jī)關(guān)向法律理性的回歸，不幸的是很多情況下審判者是用政治思維代替了法律思維而背離了自己的本質(zhì)屬性。法律在制定的過程中已經(jīng)飽含了政治因素，完全沒有必要要求司法機(jī)關(guān)與司法人員再做出法律之外的考量。即使確實(shí)有必要做某些善后，也不該審判者來擔(dān)當(dāng)，他們沒有這份職責(zé)也沒有多余的精力，他們的社會分工也要求他們必須超脫。這就像作為重大科研公關(guān)小組負(fù)責(zé)人的丁肇中教授，要求自己不請同事吃飯也不吃同事的飯，不跟同事有私人的接觸，為的是在工作中能夠不帶感情色彩地對待每一個人。要想公正無偏必須保持距離，這是心理學(xué)規(guī)律。審判者作為法治社會的焦點(diǎn)所在，全社會都應(yīng)該保障其忠于法律的大環(huán)境，而不是苛責(zé)他們兼顧這個兼顧那個。為了一時的社會效果而犧牲法律效果是舍本逐末。法官應(yīng)以法律效果為前提，從爭議的根本解決出發(fā)去考慮社會效果，而不是其他。（2）消解了司法權(quán)威。司法權(quán)威是法治權(quán)威即法律至上理念在司法領(lǐng)域的體現(xiàn)和延伸。司法權(quán)威要靠三個要素來保證，即體制要素、制度要素和人的要素，或者說是獨(dú)立、程序和高水平的法官。面對涉訴信訪的政治壓力，“法官無上司”的法治原則不再有效。司法程序的正當(dāng)性和安定性，生效判決的強(qiáng)行性和不可變更性發(fā)生了動搖。（3）誘導(dǎo)規(guī)避審判職能等不良行為。如立案控制，對于某些涉及國家政策變化、政府行為、法無明文規(guī)定等事項(xiàng)，如果立案時發(fā)現(xiàn)案件矛盾或許會激化而有信訪的潛在可能時，即不予立案，回避責(zé)任。（4）耗費(fèi)巨大的社會資源。一方面信訪者由于各種原因一般都會經(jīng)歷“上訪，失敗，再上訪，再失敗”的惡性循環(huán)，信訪在給他們帶來希望的同時，也誘使他們把巨大的財(cái)力與精力投入其中，另一方面法院也要花費(fèi)大量的人力、物力、財(cái)力來作說服、勸返與息訴工作。

 

 

（1）建立信訪風(fēng)險告知制度。一般來說信訪成功率極低，根據(jù)中國社會科學(xué)院于建嶸博士的調(diào)查，通過上訪解決問題的機(jī)率只有2%。應(yīng)及早打消信訪人不切實(shí)際的幻想，避免其付出巨大信訪成本后騎虎難下。

（2）將涉訴信訪納入再審制度，兼顧解決“申訴難”與“終審不終”這對矛盾。經(jīng)濟(jì)法上有“公司面紗”之說，信訪與申訴之間也有類似面紗，應(yīng)當(dāng)將判決生效后的信訪納入再審制度。實(shí)施新的《訴訟費(fèi)用交納》辦法后，已經(jīng)大大降低了當(dāng)事人的訴訟成本。2008年新修定的《民事訴訟法》出臺后，人民法院再審的立案標(biāo)準(zhǔn)既具體又比較低，有著嚴(yán)格的辦案時限，同時，再審案件上提一級，可以充分保證當(dāng)事人確實(shí)有理有據(jù)的錯案得到高質(zhì)量、確定性和及時的權(quán)利救濟(jì)。完善再審制度的目的之一在于解決生效裁判的既判力受到嚴(yán)重沖擊而缺乏終局性的問題。減少當(dāng)事人對信訪的依賴，也是重構(gòu)當(dāng)事人申請?jiān)賹彸绦虻囊粋€關(guān)鍵。鑒于這兩個問題的解決存在著內(nèi)在的緊張或兩難處境，當(dāng)事人申請?jiān)賹彽某绦蛟O(shè)計(jì)需要照顧到各個方面，因此不宜過于粗放而應(yīng)趨于細(xì)致精巧。把當(dāng)事人針對生效裁判尋求救濟(jì)的一部分行動“修整”或“馴化”為伴隨著一整套程序性權(quán)利義務(wù)的法律行為，完全納入訴訟制度框架內(nèi)，從而與“涉訴”卻又是“非訴訟”的申訴信訪嚴(yán)格地區(qū)別開來。為了在保障當(dāng)事人正當(dāng)訴訟權(quán)利的同時又減少再審申請?zhí)崞鸬碾S意性，應(yīng)當(dāng)貫徹“程序窮盡”的原則，根據(jù)不同事由對原審未上訴的當(dāng)事人提出再審申請做適當(dāng)限制。防止有的當(dāng)事人不窮盡現(xiàn)有程序而依賴非常規(guī)程序帶來的司法不經(jīng)濟(jì)問題?！?：P181～191】

（3）加強(qiáng)正當(dāng)法律程序建設(shè)。訴訟程序的任務(wù)是提供一系列的事實(shí)認(rèn)定規(guī)則和法律適用規(guī)則，并通過程序運(yùn)作，來確定案件事實(shí)和準(zhǔn)確適用法律。程序?qū)τ诮Y(jié)果常常有決定性的作用。訴訟法的任務(wù)就是要建立一套靠得住的程序規(guī)則，以發(fā)現(xiàn)案件真相，并且要讓人們確信，依據(jù)這一套程序規(guī)則發(fā)現(xiàn)的事實(shí)，就是案件真相。正當(dāng)法律程序要求訴訟程序應(yīng)當(dāng)包含著獨(dú)立的、不依附于實(shí)體法的正義價值，即程序正義。程序正義本身為案件的處理結(jié)果提供了正當(dāng)性，只要是嚴(yán)格地遵循了該程序，任何結(jié)果都是可以接受的。訴訟程序?qū)嶋H上就是裁判結(jié)論所依據(jù)的“正確運(yùn)算過程”，我國的訴訟缺少的就是這種正當(dāng)法律程序。

（4）強(qiáng)化釋明制度。當(dāng)事人除了通過庭前證據(jù)交換制度保證和對方當(dāng)事人進(jìn)行訴訟信息的交流外，雙方當(dāng)事人和法官之間的縱向信息交流也需要一個制度加以保障，即釋明制度。“釋明權(quán)”又稱為“闡明權(quán)”，最早出現(xiàn)于德國的民事訴訟法典中，是大陸法民事訴訟的概念，指在當(dāng)事人的主張不明確、有矛盾，或者不清楚、不充分，而當(dāng)事人認(rèn)為自己提出的證據(jù)已經(jīng)足夠時，法官依據(jù)職權(quán)向當(dāng)事人提出關(guān)于事實(shí)及法律上的質(zhì)問或指示，讓當(dāng)事人排除有矛盾的主張，澄清不清楚的主張，補(bǔ)充不充分的證據(jù)的權(quán)能。釋明制度的訴訟價值取向是公正和效率。

（5）對判決書說理性進(jìn)行規(guī)范，并建立判決書全面公示制度。從裁判的正當(dāng)化角度看，加強(qiáng)裁判文書的說理性是裁判文書自身應(yīng)當(dāng)具備的內(nèi)容。程序公開的關(guān)鍵是判決理由的公開，即裁判文書應(yīng)當(dāng)寫明法院對雙方當(dāng)事人所舉證據(jù)的認(rèn)定、采納、排除的理由以及法律的適用。涉訴信訪所反映的問題很大程度上是當(dāng)事人與承辦法官個人沖突與矛盾的體現(xiàn)，原因是勾通不暢，而詳盡的說理性判決是彌補(bǔ)勾通不暢的最有效措施。而判決書全面公示是對審判者非常管用的無形監(jiān)督。

（6）推行判后答疑制度，化解對立情緒。所謂判后答疑，是指判決生效后，如果當(dāng)事人對裁判存有異議和疑問，原審法院有義務(wù)向來訪的當(dāng)事人進(jìn)行解釋和說明。判后答疑嚴(yán)格來說不是釋明，但在審判過程中釋明不夠、裁判文書說理不足的情況下可以起到補(bǔ)充的作用。兩者在功能上有一些相似，但存在時段不同，釋明在判決之前，答疑在判決之后。釋明是防患于未然，答疑是亡羊補(bǔ)牢。司法信任危機(jī)的成因有兩個方面:一個是審判質(zhì)量上的原因，另一個就是公眾對司法的不適當(dāng)期待。由于當(dāng)事人的非法律思維方式所形成的對案件的認(rèn)知造成了其訴求本身的非法律性。當(dāng)事人對判決的不滿是客觀的、現(xiàn)實(shí)的和普遍存在的，而當(dāng)事人的不滿又主要來自于對判決的疑問得不到解釋。判后答疑還應(yīng)與規(guī)范宣判結(jié)合起來，糾正只判不宣，增加消解誤會的環(huán)節(jié)。

（7）明確再審的標(biāo)準(zhǔn)和程序。具體包括以下幾個方面:關(guān)于再審次數(shù)，我國現(xiàn)行的三大訴訟均未對再審次數(shù)做出明確規(guī)定，這就給當(dāng)事人反復(fù)上訪提供了制度上的空間。再審判決應(yīng)當(dāng)是終審判決，再審只有一次。關(guān)于再審審查，應(yīng)設(shè)立再審前聽證程序，由有經(jīng)驗(yàn)、與案件審理無利害關(guān)系的法官并邀請專業(yè)人士組成再審案件審查小組，然后根據(jù)聽證情況提交法院審判委員會決定是否再審。應(yīng)充分貫徹公開原則、保障當(dāng)事人權(quán)利原則、聽證當(dāng)事人處分權(quán)自治原則等。聽證過程應(yīng)貫徹簡便、高效原則，以滿足當(dāng)事人解決問題的迫切心情。

（8）改革法院經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，各級法院經(jīng)費(fèi)實(shí)行由中央或省財(cái)政供給。經(jīng)費(fèi)來源是導(dǎo)致地方保護(hù)破壞法制統(tǒng)一的首要問題，把這作為司法體制改革的第一步，然后循序漸進(jìn)，使審判者超脫出地方利益羈絆，增進(jìn)國家范圍內(nèi)的法律信仰與和諧穩(wěn)定。

 

1、柯陽友，楊春艷：涉訴信訪與申訴、申請?jiān)賹?，河北大學(xué)成人教育學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，第9卷第3期；

2、田晏：權(quán)利救濟(jì)·司法理念·公民信訪權(quán)——對涉訴信訪的三維分析，黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2006年第4期；

3、史東洋:涉訴信訪的程序性設(shè)計(jì)，遼東學(xué)院學(xué)報(bào)，2006年　第1期；

4、王亞新：民事審判監(jiān)督制度整體的程序設(shè)計(jì)——以《民事訴訟法修正案》為出發(fā)點(diǎn)，中國法學(xué)2007年第5期；

 

作者簡介：祁雪瑞（1963--），女，河南滑縣人，碩士，河南省社會科學(xué)院副研究員。