治安調(diào)解制度是我國構(gòu)建多元化矛盾解決機(jī)制中的一項(xiàng)重要制度，也是公安機(jī)關(guān)處理治安案件的一項(xiàng)重要方法。然而多年來，無論是在理論還是在司法實(shí)踐中，這一制度的社會(huì)價(jià)值和作用遠(yuǎn)未得到應(yīng)有的重視和應(yīng)用。筆者擬對(duì)有關(guān)問題談一些自己的觀點(diǎn)和看法。
    一、治安調(diào)解制度的價(jià)值分析
    （一）我國是以崇尚“和為貴”而聞名于世的文明古國，長期在社會(huì)中占據(jù)統(tǒng)治地位的儒家中庸思想提倡人與人相處時(shí)，應(yīng)當(dāng)寬和、寬厚為懷，和諧為德，避免社會(huì)沖突，創(chuàng)造人和的人際環(huán)境，追求的是“理想社會(huì)一定是人民無爭的社會(huì)，爭論乃是無益之事”。在處理矛盾和糾紛時(shí)，莫不持有“和為貴”的思想，“行不去處，須知退一步之法；行得去處，務(wù)加讓三分之功”，勸民眾，識(shí)大體、明大義，忍讓為先。其實(shí)質(zhì)就是我們現(xiàn)在講的調(diào)解。
    （二）作為解決矛盾糾紛的重要手段，調(diào)解在中國歷史上已被實(shí)踐了數(shù)千年?！皷|方之花”、“東方經(jīng)驗(yàn)”是中國古代最具文化代表性和最富于文化韻味的司法形式，是現(xiàn)代西方法學(xué)家對(duì)這項(xiàng)具有中國特色矛盾解決機(jī)制的精辟評(píng)價(jià)。中國歷史上長期的司法、行政合一的司法體制和民刑不分的法律體系，決定了治安調(diào)解已成為中國調(diào)解制度歷史的重要組成部分，它的確立和存在是和中國的社會(huì)文化傳統(tǒng)一脈相承的，同時(shí)也是中國法律文化與時(shí)俱進(jìn)的重要體現(xiàn)。
    （三）1999年隨著“依法治國”寫入憲法，“法治”已逐漸成為社會(huì)共識(shí)。依法斷事、依法辦事也逐漸被大家認(rèn)可。調(diào)解這一具有中國特色的矛盾解決制度在西方被廣泛推崇時(shí)，在我國卻備受爭議，很多人熱衷于法治而對(duì)調(diào)解工作不屑一顧。但是理想代替不了現(xiàn)實(shí)，法治建設(shè)離不開中國國情，“中國的法治之路必須注重利用中國的本土資源，注重中國法律文化的傳統(tǒng)與實(shí)際”。特別是黨的十六大提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)目標(biāo)之后，調(diào)解制度因其獨(dú)特的傳統(tǒng)本色而再度被重視，治安調(diào)解制度在修訂的《治安管理處罰法》中也再次被確立。
    （四）隨著三十多年的改革開放的進(jìn)行，我國的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系逐步建立。市場(chǎng)不僅是資源配置和經(jīng)濟(jì)整合機(jī)制，同時(shí)也是利益多元化的主要生成機(jī)制之一。利益主體的多元化引起社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突明顯增加。在當(dāng)前我國特殊發(fā)展時(shí)期，各種矛盾呈現(xiàn)出多發(fā)性、多樣性的特點(diǎn)，而隱藏在各種矛盾表象之后的，是整體利益與局部利益之間、長遠(yuǎn)利益與眼前利益之間、多數(shù)利益與少數(shù)利益之間、強(qiáng)勢(shì)利益與弱勢(shì)利益之間、地區(qū)利益之間與部門利益之間、公共利益與個(gè)人利益之間、階層利益之間、集團(tuán)利益之間、群體利益之間等不同利益的沖突。這明顯與構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求不相符。和諧社會(huì)的構(gòu)建必須要求矛盾解決機(jī)制的多元化，法律并不能成為矛盾解決的唯一途徑。傳統(tǒng)的社會(huì)觀念、多發(fā)的矛盾糾紛、匱乏的法律資源也決定了法律不能成為解決矛盾糾紛的唯一選擇。與之相對(duì)應(yīng)的是多發(fā)的治安案件，治安裁決亦不能成為解決治安糾紛的唯一選擇。積極探索新形勢(shì)下治安矛盾解決機(jī)制亦應(yīng)成為公安機(jī)關(guān)面臨的重要課題之一。
    諸多因素的集合，決定了治安調(diào)解應(yīng)成為當(dāng)前治安案件處理的重要方法，也是解決治安糾紛的重要手段。首先從法理層次講，治安管理權(quán)作為一種重要的行政權(quán)力，其發(fā)展趨勢(shì)就是由命令與指揮走向管理和服務(wù)并重，甚至更加重視公共服務(wù)。而公共服務(wù)的一個(gè)重要發(fā)展趨勢(shì)就是快捷便利地為當(dāng)事人解決糾紛，包括行政裁決、行政調(diào)解等方式。行政權(quán)不得自由處分的原則在一定條件下得到限制，只要這種處分符合法律本意，有利于社會(huì)安定，這種處分在必要條件下是應(yīng)當(dāng)成立的。治安調(diào)解、行政訴訟調(diào)解的出現(xiàn)，正是該理論的重要體現(xiàn)；其次治安調(diào)解有利于緩和雙方當(dāng)事人的對(duì)立情緒，徹底地解決矛盾和糾紛，有利于社會(huì)的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)法律效果和社會(huì)效果的高度統(tǒng)一，符合構(gòu)建和諧社會(huì)的要求；再次治安調(diào)解有利于提高治安案件的辦理效率，節(jié)約辦案成本。治安案件的發(fā)生往往具有突發(fā)性、隱蔽性、現(xiàn)場(chǎng)易被破壞、證據(jù)難取的特點(diǎn)，且其發(fā)生頻率高，社會(huì)危害程度低，處罰力度小，其處理必須講求效率，講究成本和效益。治安調(diào)解相比治安裁決，程序更為簡捷，處理更為靈活，在我國目前治安案件高發(fā)、警力嚴(yán)重不足的情勢(shì)下，治安調(diào)解的價(jià)值更得以體現(xiàn)。
    二、治安調(diào)解制度的特征分析
    就目前治安調(diào)解制度的立法狀況而言，治安調(diào)解在原《治安管理處罰條例》中最早出現(xiàn)，后在2006年3月1日頒布施行的《治安管理處罰法》中再次加以明確規(guī)定，同年8月24日公安部制定的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》對(duì)治安調(diào)解制度進(jìn)行了細(xì)化。經(jīng)過對(duì)這些法律規(guī)定的梳理，我們可以對(duì)治安調(diào)解制度作出以下定義：治安調(diào)解是指對(duì)于因民間糾紛引起的治安案件，雙方當(dāng)事人在公安機(jī)關(guān)的主持下，依照有關(guān)規(guī)定，通過說理教育，分清是非，使雙方當(dāng)事人互諒互讓，協(xié)商解決糾紛，化解矛盾，維護(hù)社會(huì)治安秩序的方法。
    相對(duì)于人民調(diào)解、司法調(diào)解等調(diào)解制度而言，治安調(diào)解有著自己鮮明的特征：
    （一）治安調(diào)解的主體是公安機(jī)關(guān)。這是治安調(diào)解有別于其他調(diào)解的最主要的特征之一。治安管理與治安處罰是法律賦予公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要行政權(quán)力，非經(jīng)法律授權(quán)，其他任何機(jī)關(guān)和個(gè)人不得行使，這是現(xiàn)代法治的一項(xiàng)重要原則。治安調(diào)解的事項(xiàng)決定了調(diào)解主體只能為公安機(jī)關(guān)?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第156條規(guī)定：對(duì)因鄰里糾紛引起的治安案件進(jìn)行調(diào)解時(shí)，可以邀請(qǐng)當(dāng)事人居住的居（村）民委員會(huì)的人員或者雙方當(dāng)事人熟悉的人員參加，幫助調(diào)解。需要指出的是：第一，這一規(guī)定邀請(qǐng)有關(guān)人員參加調(diào)解只是規(guī)定可以邀請(qǐng)，而非應(yīng)當(dāng)；第二，有關(guān)人員參加治安調(diào)解，其作用僅限于“幫助”，這說明在治安調(diào)解中，調(diào)解的主體只能是公安機(jī)關(guān)，正如司法調(diào)解的主體只能為人民法院一樣，而非其他。
    （二）治安調(diào)解的適用范圍有嚴(yán)格的限制。首先，治安調(diào)解的對(duì)象只能是因違反治安管理規(guī)范而引起的行為糾紛。既不能是已經(jīng)超出治安管理范圍，已經(jīng)構(gòu)成刑事犯罪的行為，也不能是一般民事或行政違法而尚未違反治安管理規(guī)范的行為。其次，并不是所有的違反治安管理的行為均可調(diào)解，只有因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等行為，情節(jié)較輕的，才可適用治安調(diào)解。對(duì)此，《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第152條規(guī)定：對(duì)于因民間糾紛引起的毆打他人、傷害、侮辱誹謗、誣告陷害、故意損毀財(cái)物、干擾他人正常生活、侵犯隱私等情節(jié)較輕的治安案件，具有下列情形之一的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理：（一）親友、鄰里、同事、在校學(xué)生之間因瑣事發(fā)生糾紛引起的；（二）行為人的侵害行為系由被侵害人事前過錯(cuò)行為引起的；（三）其他適用調(diào)解更易化解矛盾的。同時(shí)該《規(guī)定》第153條規(guī)定了不得適用治安調(diào)解的行為：有下列情形之一，不適用調(diào)解：（一）雇兇傷害他人的；（二）結(jié)伙斗毆或者其他尋釁滋事行為的；（三）多次實(shí)施違反治安管理行為的；（四）當(dāng)事人明確表示不愿意調(diào)解的；（五）其他不宜調(diào)解處理的。所以適用治安調(diào)解的治安案件必須具備一定條件才可以進(jìn)行調(diào)解，是治安調(diào)解的另一特征。
    （三）治安調(diào)解需要遵守治安案件辦理程序。民間糾紛引起的治安管理行為，是治安行政案件的一個(gè)組成部分，在處理過程中，必須按辦理治安案件的程序進(jìn)行立案、調(diào)查取證后，才可根據(jù)情況來決定是否進(jìn)行治安調(diào)解，而在人民調(diào)解、司法調(diào)解等調(diào)解制度中則沒有先前的立案、調(diào)查取證的要求。之所以嚴(yán)格要求遵守行政案件辦案程序，其一，是查清案件事實(shí)，分清是非，明確各方當(dāng)事人責(zé)任，確保治安調(diào)解結(jié)果公正、合法的需要；其二，是避免因治安案件調(diào)解不成而進(jìn)行行政裁決時(shí)，程序違法、證據(jù)不足的需要。
    （四）治安調(diào)解具有非強(qiáng)制性。在人民法院主持的司法調(diào)解中，調(diào)解協(xié)議一旦達(dá)成，送達(dá)雙方，便具有法律效力，任何一方不得私自變更或撤銷，從法律上賦予了其強(qiáng)制執(zhí)行力，具有明顯的強(qiáng)制性。而治安調(diào)解則不具有法律強(qiáng)制性，從治安案件辦理程序上看，治安調(diào)解并非辦理治安案件的必經(jīng)程序，其啟動(dòng)與否由公安機(jī)關(guān)綜合各個(gè)因素條件來決定，是一種選擇性的程序規(guī)定，既可啟動(dòng)，亦可不用。從調(diào)解協(xié)議的效力上看，其亦是一種任意性規(guī)定。治安調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，如調(diào)解當(dāng)事人不履行協(xié)議，公安機(jī)關(guān)對(duì)調(diào)解協(xié)議無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，當(dāng)事人亦無權(quán)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，而只能由公安機(jī)關(guān)依法定程序?qū)Π讣M(jìn)行裁決。
    通過比較，我們可知治安調(diào)解是一種有其獨(dú)特特點(diǎn)的調(diào)解制度，和其他調(diào)解制度既有區(qū)別又有聯(lián)系。
    三、對(duì)治安調(diào)解制度的思考
    正確地認(rèn)識(shí)和對(duì)待治安調(diào)解制度，無論在理論界亦或在司法界都是一項(xiàng)十分必要的事情，畢竟作為一種新型的調(diào)解制度，其對(duì)歷史既有傳承，又有發(fā)展。盡管立法亦對(duì)這一制度進(jìn)行了確認(rèn)，但我們對(duì)它的研究畢竟還很膚淺。對(duì)于治安調(diào)解制度在案件辦理和促進(jìn)社會(huì)和諧中的作用要用辯證觀點(diǎn)來看待；同時(shí)在實(shí)踐操作中，要堅(jiān)持實(shí)事求是的態(tài)度，反對(duì)兩個(gè)極端。過分夸大或忽視治安調(diào)解制度的作用都是不可取的。
    任何一項(xiàng)制度的創(chuàng)立，都會(huì)存在利弊兩端。我們?cè)趹?yīng)用治安調(diào)解，追求其辦案高效率低成本、法律效果與社會(huì)效果并重等社會(huì)價(jià)值的同時(shí)，亦應(yīng)該注意到現(xiàn)行制度的設(shè)計(jì)并未能夠完全體現(xiàn)其價(jià)值，例治安調(diào)解未規(guī)定調(diào)解期限、僅有次數(shù)限制，有可能造成案件的久拖不決，影響其效率；治安調(diào)解協(xié)議無法律強(qiáng)制力，當(dāng)事人不履行仍得依法進(jìn)行裁決，影響著其辦案的效益成本；治安調(diào)解中如不遵循平等自愿、合法、及時(shí)等原則則可能影響到其追求的和諧效果；治安調(diào)解與有關(guān)制度的銜接等等不一而足。
    總之，對(duì)于治安調(diào)解制度，我們只有在實(shí)踐中不斷學(xué)習(xí)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，在理論上，不斷深入研討，進(jìn)行完善。治安調(diào)解制度定能成為“東方之花”中的奇葩，為確保我國社會(huì)治安大局平穩(wěn)，為促進(jìn)和諧設(shè)會(huì)構(gòu)建發(fā)揮出應(yīng)由的積極的作用。