如何科學考核領(lǐng)導干部
提供者：氣象局
發(fā)布時間：2009/01/21 12:00
如何科學考核領(lǐng)導干部
    編者按 胡錦濤總書記在最近召開的中央紀委三次全會上發(fā)表了關(guān)于“求真務(wù)實”精神的重要講話，其中兩次提到黨政領(lǐng)導干部考核問題。在講到關(guān)于加強對干部進行求真務(wù)實精神的思想教育時，強調(diào)干部要樹立科學的發(fā)展觀和正確的政績觀；在講到要依靠制度建設(shè)來保證落實求真務(wù)實精神時，特別強調(diào)要進一步完善干部選拔任用工作制度，其中一個努力方向就是“必須建立健全一整套科學合理的制度、標準和方法，形成科學評價體系，全面準確地評價干部的工作成績，為正確識別和使用干部提供科學依據(jù)”。
　　以科學的評價體系考核干部，不僅是落實求真務(wù)實精神所必須，也是建設(shè)一支勤政、廉政的干部隊伍所必須。事實上，自改革開放初期開始，如何考核干部的工作，就一直是一個理論研究和實踐探索的話題，對于目前所采用的干部考核辦法，也存在著許多爭論。隨著全黨、全社會掀起學習、貫徹胡錦濤總書記關(guān)于求真務(wù)實精神的重要講話，這個問題必然會引起更大更廣的關(guān)注。為此，本刊特邀請學者和實際工作者就該話題展開討論，希望能為廣大讀者提供一些可資參考的觀點和信息。

如何科學考核領(lǐng)導干部

嘉賓：任建明（清華大學公共管理學院副教授）
      李守欣（河南省政府發(fā)展研究中心副研究員）
      武  濤（山東兗州市人事局）
科學的干部政績考核評價體系的意義
    核心提示：一個好的考核體系，可以加速政府職能的合理轉(zhuǎn)變，盡快建立起合理的政府與市場框架，早日把中國從系統(tǒng)性腐敗高發(fā)的階段拖出來。而一個不好的考核體系，恰恰會起到相反的作用。因此，在中國，一個好的干部考核或政府績效評估體系，還會發(fā)揮出制度性和基礎(chǔ)性的預(yù)防腐敗的作用。

李守欣：
　　建立科學的干部考核體系的目的是保證考核結(jié)果真實、客觀、公正、可信、有效。因為干部考核工作本身不是目的，它是為以后的干部管理包括留用、提拔、調(diào)任或降級，甚至開除公職提供依據(jù)。這一點從一開始實施干部考核制度之初就十分明確。１９７９年１１月２１日《中共中央組織部關(guān)于實行干部考核制度的意見》中明確指出：“建立干部考核制度，對于提高干部素質(zhì)，促使干部鉆研業(yè)務(wù)技術(shù)，提高建設(shè)社會主義的本領(lǐng)；對于選賢舉能，正確識別和使用干部；對于貫徹各盡所能、按勞分配的社會主義原則，鼓勵先進，激勵后進，調(diào)動干部的積極性；對于改變好壞不分、賞罰不明、能上不能下、能進不能出的“鐵飯碗”辦法；對于實行群眾對干部監(jiān)督，防止我們的干部搞特殊化、脫離群眾、做官當老爺?shù)墓倭胖髁x，促使干部更好地為建設(shè)四化服務(wù)，有著極為深遠的意義?！睆倪@段話可以看出，干部考核的主要作用有兩個：一是干部考核工作是對干部進行監(jiān)督管理的一項基礎(chǔ)工作；二是干部考核工作是選拔任用干部的重要依據(jù)。它的工作機制是通過民主的、科學的方法對干部有客觀、公正和全面的認識，因此，科學的干部考核體系正是干部管理工作的重要保證。

任建明：
　　我同意李守欣的觀點。換句話說，一個好的干部考核體系，具有效率驅(qū)動器的作用。一方面，有利于在干部之間形成比學趕幫的良好氛圍；另一方面，可以防止國家機關(guān)的官僚主義作風。
　　另外，我還想補充一個意見。就是放在轉(zhuǎn)型發(fā)展國家的背景下，看看一個好的干部工作考核（也就是俗稱為“政績考核”）或政府績效評估體系，還有哪些重要的意義。前一段時間，我曾提交給“中國第五屆中國管理創(chuàng)新大會”一篇論文，題目就是《論政府績效評估在轉(zhuǎn)型發(fā)展國家中的重要意義——政府職能轉(zhuǎn)變的指揮棒與助推器》，在文章里我重點闡述了干部工作考核或政府績效評估體系在作為轉(zhuǎn)型發(fā)展國家的中國一個尤為重要的作用，即有力推動政府職能的轉(zhuǎn)變。反過來，一個不好的體系，將阻礙這一轉(zhuǎn)變。
　　而政府職能是否合理轉(zhuǎn)變，對于像中國這樣的發(fā)端于高度計劃經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)型國家，其意義就更為重大。先讓我們簡單回顧一下，一個高度計劃的經(jīng)濟體制國家的基本特點。
　　在高度計劃的經(jīng)濟體制下，政府是全能型的，整個國家就是一個（只有一個）超級企業(yè)。而那個時代的所謂企業(yè)和工廠，實質(zhì)上都只是市場經(jīng)濟體制下的企業(yè)的生產(chǎn)部門或車間。企業(yè)的具體生產(chǎn)活動，生產(chǎn)什么、生產(chǎn)多少，都由政府職能部門（各個工業(yè)部委制定計劃）按計劃指標下達。企業(yè)產(chǎn)品的銷售也另有國家職能部委計劃下的商業(yè)銷售系統(tǒng)來完成。
　　也就是說，在高度計劃的經(jīng)濟體制下，企業(yè)不是完全意義上的企業(yè)，所有企業(yè)包括商業(yè)銷售企業(yè)，都只是完全企業(yè)的一個職能單位。而政府呢，除了行使其政治職能和社會職能以外，在經(jīng)濟職能的履行方面，政府就是一個企業(yè)。因為這個企業(yè)過于龐大，全國就只有一個，所以，它是一個超級企業(yè)。簡言之，政府兼有政府和企業(yè)的雙重性質(zhì)以及雙重職能，國家是政府和企業(yè)的復(fù)合體。這樣的政府又會怎樣呢？
　　在高度計劃經(jīng)濟的體制下，雖然直接的個人濫用公共權(quán)力的腐敗行為在一定時期內(nèi)能受到一定的控制，并不嚴重，但是，整體的官僚主義隨著計劃經(jīng)濟體制實施時間的延長而加重，經(jīng)濟效率嚴重低下。而一旦進入轉(zhuǎn)型時期，整體性的、體制性、廣泛的“雙軌制”將不可避免地導致大量的尋租型腐敗的發(fā)生。而且，全能型政府的慣性將長時間制約、延緩市場經(jīng)濟體制的建立，這種政府對經(jīng)濟活動的廣泛干預(yù)的沖動，將不可避免地導致大量的權(quán)錢交易的機會，結(jié)果就是大規(guī)模腐敗行為的發(fā)生。這也就是為什么，進入轉(zhuǎn)型時期后，各個國家都普遍地步入一個腐敗高發(fā)階段，中國也未能幸免。
　　我的結(jié)論就是，一個好的考核體系，可以加速政府職能的合理轉(zhuǎn)變，盡快建立起合理的政府與市場框架，早日把中國從系統(tǒng)性腐敗高發(fā)的階段拖出來。而一個不好的考核體系，恰恰會起到相反的作用。因此說，像在中國這樣的轉(zhuǎn)型國家，一個好的干部考核或政府績效評估體系，還必然發(fā)揮著制度性和基礎(chǔ)性的預(yù)防腐敗的作用。

目前干部政績考核辦法的
基本特點及弊端
    核心提示：目前的考核辦法，一個突出的特點就是強調(diào)結(jié)果導向，即強調(diào)工作“實績”。這對政府的改革、職能轉(zhuǎn)變，各級政府領(lǐng)導的行為取向產(chǎn)生了重大影響，促使政府干了許多不該干的事情，甚至出現(xiàn)了與民爭利的現(xiàn)象，并影響社會主義市場經(jīng)濟體制的完善。

任建明：
　　我們可以先回顧一下，改革開放以來，我國的干部考核工作的基本情況及特點。
　　干部考核工作可以從不同維度來劃分。首先，從考核對象來劃分，可以分為干部個人考核和領(lǐng)導班子集體考核，后者也可以稱之為政府（組織）績效考核。兩方面都有相應(yīng)的文件或規(guī)定。

武  濤：
　　早在１９７９年１１月２１日，中組部就頒發(fā)了《關(guān)于實行干部考核制度的意見》。１９８８年６月６日，中組部頒發(fā)了經(jīng)中央批準的地方黨政領(lǐng)導干部年度工作考核文件，包括《縣（市、區(qū)）黨政領(lǐng)導干部年度工作考核方案（試行）》和《地方政府工作部門領(lǐng)導干部年度工作考核方案（試行）》以及兩個文件實施的若干說明。后來，中組部還頒發(fā)了一個考核中央、國家機關(guān)司處級領(lǐng)導干部的文件，即《中央、國家機關(guān)司處級領(lǐng)導干部年度工作考核方案（試行）》。１９９４年國家人事部頒布《國家公務(wù)員考核暫行規(guī)定》。１９９８年５月，中組部下發(fā)《黨政領(lǐng)導干部考核工作暫行規(guī)定》。以上這些文件都是針對干部個人工作考核的，也就是任教授說的第一種類型的干部考核。
　　針對領(lǐng)導班子集體或政府組織的績效考核，也有一些文件規(guī)定。１９９５年８月，中組部下發(fā)了《關(guān)于加強和完善縣（市）級黨委、政府領(lǐng)導班子工作實績考核的通知》。該《通知》明確了考核指標體系的原則要求，即：經(jīng)濟建設(shè)、社會發(fā)展和精神文明建設(shè)、黨的建設(shè)三大方面。

任建明：
　　其次，還可以從考核主體來劃分，可以分為政府系統(tǒng)內(nèi)部的、上對下的考核，以及政府系統(tǒng)外的人民群眾、社會團體、企業(yè)人士的考核。當然，在歷史上，前者是主導的類型，后者只是局部的補充性質(zhì)的考核。比如，一些地方為了改進政府工作作風，通過網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒體聽取人民群眾對政府工作的意見。北京市在落實《國家行政監(jiān)察法》有關(guān)行政效能監(jiān)察任務(wù)時，面向企業(yè)人士、市民代表調(diào)查對政府工作的評價。這項工作已經(jīng)有幾年時間了，而且在有些區(qū)縣還搞得很好，堅持得不錯。應(yīng)該說，這些考核辦法在提高干部工作的積極性，為確保以經(jīng)濟建設(shè)為工作中心，以發(fā)展為首要任務(wù)的中心工作來說，確實發(fā)揮了很大的作用。但也必須看到，由于干部考核工作在指標體系上、操作方法上、程序上存在這樣那樣的問題，也帶來不少負面的影響。

李守欣：
　　從工作中我們切身地感受到，干部考核工作最主要問題是結(jié)果失真。由于結(jié)果失真，對干部起不到監(jiān)督作用，選拔任用干部也失去了依據(jù)，用人失察現(xiàn)象時有發(fā)生。

武  濤：
　　我感到，目前的干部考核或考察工作環(huán)境不甚理想，做法上也存在一些問題，因此難以掌握到真實情況。原因主要是談話對象的范圍程式化，在機關(guān)，主要就是中層或中層以上干部。而這些干部往往是被考核或考察對象的直接下屬，不太愿意反映真實的情況，造成知情者群體不說真話，因此，考核或考察工作人員掌握的情況就欠客觀真實。實際考核中，有些談話對象談話時間十分短，不愿意提供情況。同時，談話對象對考核工作的認識存在片面性。有的談話對象認為，考察只是履行程序，“例行公事”，覺得說與不說都一樣，因而以不了解情況為由，不愿意過多地發(fā)表意見。應(yīng)該說，過去的一些做法，確實存在比較普遍的形式主義的成分。

任建明：
　　胡錦濤總書記在中央紀委三次全會上的講話中，指出了當前干部中存在的一些違反求真務(wù)實精神、亟待解決的突出問題。這些問題包括，“好大喜功、急功近利”、“熱衷于搞‘形象工程’、‘政績工程’”、“與民爭利”，甚至“侵害群眾利益”等等。換句話說，就是嚴重的短期行為，甚至是竭澤而漁，而搞“形象工程”、“政績工程”甚至到了勞民傷財、嚴重侵犯群眾利益的程度。為什么為出現(xiàn)這些問題，而且還比較普遍地存在？原因可能是多方面的，但是我個人認為，主要原因是我們干部政績考核中所采用的指標體系的問題。這些不好的結(jié)果主要就是所采用的考核體系這個“指揮棒”導向的結(jié)果。這里，我需要做一些解釋。
　　中國政府的考核工作，特別是在對領(lǐng)導班子的考核工作上，一個突出的特點就是強調(diào)結(jié)果導向。用政府的語言來說，就是要強調(diào)工作“實績”。該考核體系也被稱之為領(lǐng)導班子“任期目標責任制”，其指標盡量選用可以量化的指標，特別是在經(jīng)濟工作或經(jīng)濟責任的考核上最為明顯。
李守欣：
　　我贊成任教授的看法。我曾經(jīng)調(diào)研過幾個地方政府的任期目標責任制考核情況。各地的指標體系大同小異。我這里就舉一個地方的考核體系作為個例子。有一個地級市在考核其下轄的若干個縣、市的領(lǐng)導班子時，就采用了一套比較詳細的任期目標責任制指標體系。在經(jīng)濟工作考核上，占主導地位的指標是：ＧＤＰ、ＧＤＰ年增長率，人均ＧＤＰ、人均ＧＤＰ年增長率，三產(chǎn)增值增長率，國稅、國稅增長率，地方財政收入、地方財政收入年增長率，協(xié)議利用外資、實際利用外資，技改投入、技改投入完成率，企業(yè)達標覆蓋率等。像ＧＤＰ這樣的經(jīng)濟指標的確是一個衡量發(fā)展的重要指標，但在不少地方，出現(xiàn)了惟ＧＤＰ論英雄的傾向。

任建明：
　　任期目標責任制考核是當前政府績效考評或評估的主導模式，該模式對政府的改革、政府職能轉(zhuǎn)變、各級政府領(lǐng)導的行為取向都產(chǎn)生了極其深遠的影響。第一，正是該績效評估體系，阻礙了政府職能的轉(zhuǎn)變。從上述經(jīng)濟工作考核的一些指標可以看出，這些指標同私營部門的績效（加總的）有更大的相關(guān)關(guān)系，而恰恰同政府的經(jīng)濟職能相關(guān)度甚小。各級政府領(lǐng)導為了取得突出績效，必然是不愿意把私營部門應(yīng)該發(fā)揮作用的領(lǐng)域讓渡出來，因此，中央的轉(zhuǎn)變政府職能（主要是經(jīng)濟職能）的改革政策所遇到的，必然是上有政策，下有對策。
    第二，正是該績效評估體系，促使政府干了很多不該干的事情，甚至出現(xiàn)與民爭利、與私營部門爭好處的現(xiàn)象。在這樣的績效指標刺激下，各地政府官員奮勇當先，積極投身于招商引資，甚至一些地方連組織部門的干部都下達了招商引資任務(wù)指標。政府竭盡全力地招商引資的一個直接后果就是限制了私營部門和公眾個人的自主投資決策。政府招商引資活動的“擠出效應(yīng)”是十分明顯的，而且從長遠來看，將阻礙社會投資體制的建立。政府各個部門都將主要精力投入到招商引資上，而且只有這樣才能體現(xiàn)出政績，這些部門哪里還有精力和積極性做其他應(yīng)該做的事情呢？在一些不具備招商引資條件的地方，特別是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府，就只有從百姓手中收錢，其結(jié)果往往就是加重農(nóng)民負擔。減輕農(nóng)民負擔何其難，一個源頭就在這里——政府績效評估的現(xiàn)實體系。
　　第三，正是該績效評估體系，使很多政府該干的事情沒有人干，由此影響到社會主義市場經(jīng)濟體制的完善。除了經(jīng)濟職能以外，政府還有政治職能以及眾多的社會職能，比如安全（人身安全、食品安全、勞動安全等）、社會保障、弱勢群體救助、環(huán)保、教育、公共衛(wèi)生等等。即使是在經(jīng)濟職能方面，政府應(yīng)該做的加快行政審批制度改革、深化行政執(zhí)法體制改革、優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境的職能等最終很難做好。其結(jié)果，無疑都直接影響到社會主義市場經(jīng)濟體制的完善，影響到中國的可持續(xù)發(fā)展能力。

武  濤：
　　干部考察上的失真問題，就使選拔和使用干部缺乏了科學的依據(jù)，與此同時，還給各種用人上的不正之風甚至是嚴重的腐敗行為提供了可乘之機。

任建明：
　　是的，由于沒有好的規(guī)則，在干部考察上，就必然為人為因素起較大的作用提供了機會。從這個意義上說，建立一個好的考核規(guī)則，也是預(yù)防用人腐敗的基礎(chǔ)性措施。
　　總之，我認為，我國占主導的領(lǐng)導班子考核體系存在著和市場經(jīng)濟框架下，對政府職能的要求出現(xiàn)嚴重錯位的問題，其不利結(jié)果是方向性的偏差。要改革，必須首先從考核指標體系改起，考核程序、方法還是第二位的問題。

建立科學的干部考核評價體系的建議
    核心提示：我國的干部考核辦法要盡快在公共部門中提倡以工作分析為基礎(chǔ)的績效導向型的考核理念。要建立針對崗位的，由行為測評值、可定量績效值和干群滿意度等三部分構(gòu)成的分值測評結(jié)構(gòu)，在絕大多數(shù)黨政部門，甚至不需要編制考評指標體系，而只需把與政府以及政府工作人員應(yīng)該做的，目前正在做的工作，以及崗位職責規(guī)定要做的工作，向社會公眾、企業(yè)組織等公開，由公眾來評價政府的工作成效。

李守欣：
　　關(guān)于如何完善干部考核制度，仁者見仁，智者見智。我認為，干部考核不僅事關(guān)干部選拔任用，保證黨的各項事業(yè)都健康、順利進行，而且事關(guān)干部隊伍建設(shè)，最終事關(guān)執(zhí)政黨的生死存亡，事關(guān)中華民族的強盛衰落。因此，對干部考核要打破常規(guī)，全面設(shè)計。首先，應(yīng)改變單一考核主體；其次，培育建立獨立于黨政機關(guān)之外的干部考核評估機構(gòu)。組織部門人員變動快，不利于干部考評的專業(yè)化發(fā)展。干部管理部門只負責制定干部崗位標準，制定游戲規(guī)則，干部認真做好運動員，裁判員由獨立的社會評估機構(gòu)擔任。由于評估機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢和利益的獨立性，可以在最大程度上保證評估結(jié)果的真實、客觀和公正；第三，考評指標應(yīng)盡可能量化，便于操作；第四，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)，例如建立干部信息庫，開展群眾網(wǎng)上評議等。

武  濤：
　　政府工作考核，包括黨政干部考核，還真是件復(fù)雜的事情。這個課題對世界各國政府來說，都是個難題。原因很簡單，就是政府的工作性質(zhì)、特點，決定了要比企業(yè)復(fù)雜得多。首先是工作的可量化程度低；其次是工作結(jié)果的滯后時間要長；第三是工作成果難以分解到個人；最后，涉及到的利益相關(guān)者更多。也正是由于這些原因，很多國家就不僅考核工作結(jié)果，還考核工作過程；不僅考核個人的工作效果，還考核個人的能力、知識以及工作的態(tài)度等。
　　根據(jù)我個人的感受，我認為，我國的干部考核辦法最應(yīng)該倡導突破現(xiàn)行考核內(nèi)容和指標體系大一統(tǒng)的束縛，而要盡快在公共部門中提倡以工作分析為基礎(chǔ)的績效導向型的公務(wù)員考核理念。要建立針對崗位的，由行為測評值、可定量績效值和干群滿意度等三部分構(gòu)成的分值測評結(jié)構(gòu)。

任建明：
　　我同意李守欣和武濤兩位的意見。作為補充，我個人的建議主要集中在以下兩點：第一，作為轉(zhuǎn)型發(fā)展國家，我國各級黨政機關(guān)一定要首先從政府績效評估和政府職能轉(zhuǎn)變或者政府改革之間存在緊密互動型關(guān)系的維度來認識政府績效評估的重要性；第二，在社會主義市場經(jīng)濟體制的大框架下，在合理的政府與市場關(guān)系的框架下，討論并確定政府的職能，并在準確的政府職能定位的基礎(chǔ)上，研究政府績效評估的指標體系。
　　政府工作考核，說難是難，要說容易也很容易。我的一個簡單的建議就是，在絕大多數(shù)黨政部門，甚至不需要編制考評指標體系，而只需把與政府以及政府工作人員應(yīng)該做的，他們目前正在做的工作，以及崗位職責規(guī)定要做的工作，向服務(wù)對象，也就是社會公眾、企業(yè)組織等公開，然后由公眾來評價政府的工作成效。有的信息公開之后，甚至根本就不需要評估，成效如何已經(jīng)清楚了。這里可以舉一個公安部門的例子。
　　公安部門主要承擔公眾的人身和財產(chǎn)安全等職責。只要某個公安部門定期公開轄區(qū)的主要治安數(shù)據(jù)就可以了。比如，本轄區(qū)在考核期間所發(fā)生的各類治安案件的分類統(tǒng)計數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)與上一個考核時期的比較，是增加還是下降；該公安部門對上述案件的偵破情況，如，每類案件有多大偵破比例，而沒有偵破的案件是由于什么原因，進展如何，偵破比率與前一個考核時期的比較，是提高還是下降；該公安部門偵破案件的效率和質(zhì)量信息，比如，同類案件偵破的時間是縮短了，還是延長了，偵破之后為人們挽回的損失是多了還是少了，等等。數(shù)據(jù)可以看做是基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，其長期變化趨勢，可以看出該公安部門的長期績效；數(shù)據(jù)是該公安部門在考核期間的工作數(shù)量信息；數(shù)據(jù)是該公安部門在考核期間的工作質(zhì)量信息。有了這些信息，就能夠比較全面地評價該公安部門的總體績效。依照相同的思路，該公安部門可以考核其內(nèi)部的不同的職能部門甚至是具體到每一個工作人員。只要有了這些信息，公眾完全可以評價該公安部門的工作。
　　雖然這個辦法并不復(fù)雜，但在傳統(tǒng)的行政思維的阻礙下，只要還沒有達到行政公開和透明，就難以被采納和應(yīng)用。也就是說只要沒有行政公開和必要的透明度，再科學、完備的考核指標體系，再周詳、嚴密的考核程序，也很難發(fā)揮作用。因此，行政公開和透明，是建立科學的考核體系和方法的前提。