中國官員政績考核、政府績效評估體系悄然變化

2008年06月11日 04:41 來源：人民日報

    因在這次大地震災(zāi)情統(tǒng)計(jì)工作中不正確履職，導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)錯誤，負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的四川省都江堰市原市民政局黨組成員、副局長肖某，日前被免職?？拐鹁葹?zāi)工作中黨政機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)、依法行政和行政效能情況，日前也成為當(dāng)?shù)丶o(jì)委監(jiān)督考核的重點(diǎn)。

在整個中國，“考核官員政績、評價政府績效”，這兩個政治生活中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)正在悄然變化。

據(jù)報道，目前廣東有兩份考核指標(biāo)體系正在起草中。一份是對政府的考核指標(biāo)體系，主要考察經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；另一份則是黨政領(lǐng)導(dǎo)的考核指標(biāo)體系，主要考察領(lǐng)導(dǎo)自身。新政的核心，就是這個經(jīng)濟(jì)總量連續(xù)23年居全國第一的省份要改變過去的考核方式。

今年5月，山東省德州、煙臺兩市的市長，分別帶領(lǐng)市直部門“一把手”趕到濟(jì)南，參加一年一度的“地市大考”。與往年不同，今年的考核首次增加了采用電話隨機(jī)訪問的形式，調(diào)查當(dāng)?shù)爻Ｗ【用駥υ撌悬h委、政府的評價。

在中組部下發(fā)的政績考核相關(guān)辦法中，不再唯GDP，而且引入了民意調(diào)查機(jī)制；而政府績效評估，則有1/3省份先行探索。

專家表示，考核官員政績、評估政府績效，這兩個評價體系應(yīng)科學(xué)設(shè)置、有效銜接，加快納入法制軌道。

政績不唯GDP

人們習(xí)慣把政績考核比作“指揮棒”，選什么人，用什么人，對于官員而言政績考核的作用不言而喻，而當(dāng)前推行方針、政策的一個殺手锏就是用好這個“指揮棒”。

在“全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”的背景之下，近幾年政績考核的重要改革舉措首推中共中央組織部2006年下發(fā)的《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》，這個“評官”的辦法改變了以往單純強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長的考核方式。

按照中央組織部的考核辦法，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的實(shí)績分析包括：上級統(tǒng)計(jì)部門綜合提供的本地人均生產(chǎn)總值及增長、人均財(cái)政收入及增長、城鄉(xiāng)居民收入及增長等方面統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和評價意見。

此后，在國家一些相關(guān)政策出臺后，政績考核的內(nèi)容又在不斷細(xì)化和豐富。同時，這個辦法還給各地的探索留下了空間，規(guī)定各地可以結(jié)合實(shí)際，設(shè)置其他具有地方特色的實(shí)績分析內(nèi)容，于是，一些地方出臺各種政策文件，“納入政績考核”常常會成為其中的重要條款。

作為一位長期研究政績考核問題的學(xué)者，中國人事科學(xué)院院長吳江認(rèn)為，科學(xué)的政績考核指標(biāo)設(shè)計(jì)，要求把履行職能職責(zé)與解決社會突出問題作為兩個基本內(nèi)容依據(jù)，并且把兩者有機(jī)結(jié)合起來。比如，以職能職責(zé)考核為主，兼顧重點(diǎn)項(xiàng)目考評；以績效結(jié)果導(dǎo)向?yàn)橹?，兼顧考核管理過程；以衡量組織長遠(yuǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度為主，兼顧考察解決突出問題的表現(xiàn)；以穩(wěn)定性考核指標(biāo)為主，兼顧動態(tài)性考核指標(biāo)。

吳江認(rèn)為，目前在政績考核中，還存在一些需要通過完善制度來解決的問題，比如考核主體太多，造成權(quán)威性減弱。各層級各部門都在往下考，到基層黨委政府就要應(yīng)付多達(dá)幾十個考核部門的上百個政績指標(biāo)，誰的指標(biāo)都很重要，不達(dá)標(biāo)都有否決權(quán)。因此，要有考核主體和考核指標(biāo)一體化的設(shè)計(jì)思路。

審批減半憑績效取舍

“國務(wù)院部門削減一半以上的行政審批項(xiàng)目。”作為我國轉(zhuǎn)變政府職能的一項(xiàng)重要改革，行政審批制度改革所取得的成績有目共睹。但很多人可能并不清楚，如此之多的審批項(xiàng)目究竟是如何取舍的，中國行政管理學(xué)會副會長兼秘書長、績效管理研究分會會長高小平透露在這個過程中其實(shí)正是政府績效評估發(fā)揮了作用。

上世紀(jì)90年代中后期開始的行政審批制度改革，已經(jīng)開始運(yùn)用績效評估的方法。國務(wù)院行政審批制度改革辦公室成立伊始，就引入績效評估的方法和機(jī)制，由部門、專家、群眾共同參與，對政府行政審批事項(xiàng)進(jìn)行定性定量的分析評估，根據(jù)評估結(jié)果確定哪些審批項(xiàng)目要革除，哪些審批項(xiàng)目要改變管理方式，哪些審批項(xiàng)目可以保留。

“在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，在決定政府該管什么不該管什么時，首先要看社會和人民是否需要，并以此作為確定政府職責(zé)和功能的依據(jù)。政府的成績不再像過去一樣，用花了多少錢，出了多少文件來衡量，而是用實(shí)際的結(jié)果和為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而付出的成本來評價。”作為新一屆中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)主講人之一，中國行政管理學(xué)會副會長兼秘書長高小平對于建設(shè)服務(wù)型政府背景下，政府績效評估的作用十分看重。

　從總體而言，政府績效評估“地方先行”的特點(diǎn)更鮮明。中國行政學(xué)會政府績效管理研究會秘書長張定安透露，目前有1/3的省份不同程度探索開展了政府績效評估工作，而且模式各有特色。

福建省第一個在全省范圍內(nèi)推行政府績效評估。2000年初，福建省委、省政府決定在全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上機(jī)關(guān)全面推行機(jī)關(guān)效能建設(shè)，探索政府績效評估。2004年初，制定了有關(guān)意見并進(jìn)行了試點(diǎn)。2005年，在省政府組成部門和各設(shè)區(qū)市政府全面推行。

福建對設(shè)區(qū)市政府的績效評估，主要設(shè)定了可持續(xù)發(fā)展水平、構(gòu)建和諧社會進(jìn)程、勤政廉政等7個方面的一級指標(biāo)，以及經(jīng)濟(jì)增長率、恩格爾系數(shù)、社會保障覆蓋率、環(huán)境質(zhì)量指數(shù)、依法行政質(zhì)量等28個二級指標(biāo)。后來又增加了資源消耗指數(shù)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值比重等指標(biāo)。對省政府組成部門的績效評估，則設(shè)定了業(yè)務(wù)工作實(shí)績和行政能力建設(shè)兩大項(xiàng)目。江蘇省南通市在績效評估中提出“瞄準(zhǔn)最佳，爭先創(chuàng)優(yōu)”的目標(biāo)，促進(jìn)了全市經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展、跨越發(fā)展。

第三方評估政府

“評官”、“評政”的兩種方式在各自軌道上不斷推進(jìn)，他們之間并不是沒有交集，而是融合度逐漸提高，更加廣泛地吸納民意就是其一。

“根據(jù)民意調(diào)查的群眾滿意度，分析當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和黨的建設(shè)等方面的狀況與成效?！泵鞔_寫入《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》。在各地的實(shí)施辦法中，對民意調(diào)查也有相應(yīng)的規(guī)定。河北省有關(guān)設(shè)區(qū)市黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績綜合考核評價實(shí)施辦法中，也明確引入民意調(diào)查機(jī)制。

根據(jù)規(guī)定，民意調(diào)查還可以委托有關(guān)部門或社會中介組織采取入戶調(diào)查、發(fā)放問卷調(diào)查表、政府網(wǎng)站評議等多種方式在社會各階層干部群眾中進(jìn)行幸福感指數(shù)、滿意度指數(shù)、安全感指數(shù)等方面的民意調(diào)查。

“政府績效評估本身就是一個公民導(dǎo)向的管理工具，政府提供公共服務(wù)的能力和成績，公眾心里當(dāng)然有桿秤?！备咝∑秸J(rèn)為對民意的吸納是政府績效評估的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在福建省推進(jìn)政府績效評估的過程中，把績效評估指標(biāo)的數(shù)據(jù)采集責(zé)任分解到省直15個行政管理部門，由統(tǒng)計(jì)調(diào)查機(jī)構(gòu)和社情民意調(diào)查機(jī)構(gòu)實(shí)施公眾評議工作。

2006年開始，山東省青島市應(yīng)用計(jì)算機(jī)輔助電話調(diào)查技術(shù)，由社情民意調(diào)查中心對所轄12個區(qū)市黨委、政府履行職責(zé)的績效情況進(jìn)行民意調(diào)查，并將調(diào)查結(jié)果運(yùn)用于目標(biāo)績效考核。

雖然民意調(diào)查日漸成為政績考核和績效評估的手段，但吳江認(rèn)為，民意調(diào)查畢竟是一個比較專業(yè)化的工作，需要更多體現(xiàn)科學(xué)化、制度化。他認(rèn)為，“異體化評估”，也就是由具有專業(yè)能力的第三方來進(jìn)行是一個方向。

實(shí)際上，這種方式也已經(jīng)開始在一些地方采用。在經(jīng)濟(jì)、社會并不發(fā)達(dá)的甘肅省，2004年年底，省政府委托蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價中心，對政府績效進(jìn)行評價。而參與評價的是當(dāng)?shù)氐拿駹I企業(yè)，這項(xiàng)由第三方評價政府工作的活動被外界稱為“蘭州實(shí)驗(yàn)”或“甘肅模式”。

同時，吳江認(rèn)為，要科學(xué)設(shè)計(jì)民意調(diào)查和民主評議的內(nèi)容、形式，根據(jù)不同層次、區(qū)域的具體情況和不同考察任務(wù)的要求以及群眾關(guān)注的突出問題，建立民意表達(dá)和參與考核機(jī)制。北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授周志忍說，一個科學(xué)的指標(biāo)作用不可小覷，比如在青島就用“問路率”來評價交通管理和指示牌設(shè)置的效果，直觀而有效。

“評官評政”有待銜接

“讓官員的考核和對部門、工作的評價銜接起來，兩個評價體系就可以發(fā)揮更大的作用?！备咝∑秸J(rèn)為，尤其是對于行政領(lǐng)導(dǎo)而言，對干部的考核和對政府績效的考核應(yīng)該對應(yīng)起來，聯(lián)系起來。

吳江認(rèn)為，無論是政績考核還是政府績效評估，目前的一個難題也是未來的發(fā)展方向，就是納入法制軌道，做到依法考核。他認(rèn)為目前的規(guī)定還是以規(guī)范性文件的性質(zhì)來出現(xiàn)，所以有關(guān)考核機(jī)構(gòu)、考核機(jī)制等問題都需要通過完善法制來逐步解決。

“推行政府績效管理和行政問責(zé)制度。建立科學(xué)合理的政府績效評估指標(biāo)體系和評估機(jī)制?！边@是中共十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》中的表述。績效管理和行政問責(zé)是行政管理體制改革的重要內(nèi)容，在國務(wù)院的近期有關(guān)文件中也屢有提及。

相比于政績考核，政府績效評估的法制化、規(guī)范化還要落后一步，因?yàn)槟壳斑€沒有一個全國性的規(guī)范性文件進(jìn)行指導(dǎo)。吳江透露，原國家人事部2007年已經(jīng)開展了省市縣鄉(xiāng)政府績效評估試點(diǎn)工作。另據(jù)了解，國務(wù)院曾指定原國家人事部起草有關(guān)政府績效評估的指導(dǎo)意見。