( 摘要：公用事業(yè)市場化的邏輯與公用事業(yè)的“公用”屬性之間必然存在一定的矛盾。這種矛盾性使公用事業(yè)市場化不可避免地存在一些公共性風(fēng)險，如效率風(fēng)險、公平風(fēng)險、公共安全風(fēng)險、腐敗風(fēng)險和政府合法性風(fēng)險等。對于公共管理主體來說，防范和控制這些公共風(fēng)險是正確推進中國公用事業(yè)市場化改革過程當(dāng)中的一個具有重要實踐價值的理論問題。)

    一、問題的提出
    城市公用事業(yè)包括城市供水、供熱、供氣、通訊、公共交通、排水、污水處理、道路與橋梁、市政設(shè)施、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處置和城市綠化等方面。長期以來，我國公用事業(yè)運營的基本模式是政府投資建設(shè)，財政補貼運營，國有企業(yè)壟斷經(jīng)營。由于這種經(jīng)營模式缺乏競爭機制，導(dǎo)致公用事業(yè)領(lǐng)域機構(gòu)臃腫、效率低下、虧損嚴(yán)重、服務(wù)意識淡漠等等一系列的弊端。近年來，全國各地紛紛開始了公用事業(yè)的市場化改革，其主要內(nèi)容和基本趨勢是，(1)民營化，即從國有企業(yè)壟斷經(jīng)營向民營化轉(zhuǎn)變，這是目前公用事業(yè)市場化的最基本內(nèi)容；（2）投資主體多元化，即從單一的政府財政投資向吸收民營資本、國外資本轉(zhuǎn)變；（3）競爭化，即由自然壟斷性向競爭性轉(zhuǎn)變；（4）經(jīng)營化，即在公用事業(yè)的公益性基礎(chǔ)上向經(jīng)營性拓展，由事業(yè)逐漸向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變。
    任何改革都具有一定的成本。對私營企業(yè)來說，參與公用事業(yè)具有一定的風(fēng)險，如政府是否守信、投資能否回報等。這些風(fēng)險無疑將影響私人利益。對于公共管理主體來說，需要思考的一個重要問題是，公用事業(yè)市場化是否也存在一些損害公共利益的公共性風(fēng)險呢？我們認(rèn)為，公用事業(yè)的市場化雖然是國際潮流，但公用事業(yè)的存在的基本原因，正是基于公共物品消費的非排他性和非競爭性等特性，“這些特性暗示了市場價格機制面臨的困境?！?也就是說，公用事業(yè)是屬于市場機制不能發(fā)揮作用或發(fā)揮作用不好的“市場失靈”領(lǐng)域。因此，公用事業(yè)市場化的邏輯與公用事業(yè)的“公用”屬性之間必然存在一定的矛盾。這種矛盾性使公用事業(yè)市場化不可避免地存在一些可能的損害公共利益的公共性風(fēng)險?；诠檬聵I(yè)在社會經(jīng)濟生活中的重要性，這些潛在公共風(fēng)險的后果將可能十分嚴(yán)重。因此，如何防范和控制這些風(fēng)險，是正確推進中國公用事業(yè)市場化改革過程當(dāng)中的一個具有重要實踐價值的理論問題。
    二、公用事業(yè)市場化政策潛在的公共風(fēng)險
    我們認(rèn)為，根據(jù)理論的分析和國內(nèi)外的實踐，公用事業(yè)市場化政策將可能在經(jīng)濟效率、社會公平、公共安全、政府廉潔和政府合法性等層面產(chǎn)生損害公共利益的潛在風(fēng)險。
    （一）效率風(fēng)險
    公用事業(yè)改革的初始條件和基本動因是原有體制的低效率。目前各地市場化趨向的改革可以說是民營化的代名詞。這就容易給人們一種假象，似乎民營化本身就能促進經(jīng)濟效率。對任何產(chǎn)業(yè)來說，真正促進效率提高的是市場競爭機制的引入而不是經(jīng)營主體及所有制的改變。因此，如果沒有（或不能）對公用事業(yè)原有的壟斷性市場結(jié)構(gòu)進行重組，如果不培育競爭機制，只是將國有企業(yè)的壟斷經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I企業(yè)壟斷經(jīng)營或公私合作企業(yè)的壟斷經(jīng)營，實際上只是一種利益的再分配而不是激勵機制的演進。市場化民營化后的公用事業(yè)只要沒有市場競爭的壓力，可能仍是低效率的。
    另一方面，公用事業(yè)的一個顯著特點表現(xiàn)為巨大的規(guī)模經(jīng)濟性，即由一家或極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷性經(jīng)營能使效率最大化。這客觀要求政府制定限制進入的管制政策，以保證公用事業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟性。在沒有競爭或不完全競爭的情況下，這種管制必然使壟斷企業(yè)沒有加強內(nèi)部管理和技術(shù)創(chuàng)新的動力，從而使實際達到的生產(chǎn)效率大大低于可能達到的最大生產(chǎn)效率，即導(dǎo)致生產(chǎn)低效率。
    世界銀行指出，“公用事業(yè)是天然壟斷性的。因此，除非它們受到調(diào)控和管理，否則，私營公用事業(yè)經(jīng)營者就會象壟斷者一樣，限制產(chǎn)量并提高價格。這會給整個經(jīng)濟的效率和收入分配帶來惡果?！?目前，在推進公用事業(yè)市場化改革的過程中，許多地方政府只注重自己權(quán)力的獲得、財政包袱的卸載和外部資本的引入而不注重有效競爭機制的構(gòu)建，如將某項公用事業(yè)的壟斷環(huán)節(jié)與非壟斷環(huán)節(jié)捆綁銷售，“一攬子”轉(zhuǎn)給商業(yè)投資者，由其全部運作。這必然只是將國有企業(yè)的低效率變?yōu)槊駹I企業(yè)的低效率，最終的消極后果只能由整個社會來承擔(dān)。
    （二）公平風(fēng)險
    對消費者來說，許多公共事業(yè)屬于他們的必需品，具有消費的“不可拒絕性”，價格再高必須消費。從政府經(jīng)濟學(xué)的角度看，公用事業(yè)的市場化和民營化的實質(zhì)是私營部門生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品。公用事業(yè)生產(chǎn)和提供主體的變化并不意味著其公益、公共屬性的改變，因此，它不能嫌貧愛富，應(yīng)該繼續(xù)堅持普遍服務(wù)的原則。普遍服務(wù)的是指公用事業(yè)的經(jīng)營者應(yīng)對全體居民都能以普遍可承受的價格提供某種能夠滿足基本生活需求和發(fā)展的服務(wù)。它包括三層含義：一是可獲得性，即無論何時何地，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的公共產(chǎn)品或服務(wù)；二是非歧視性，即所有用戶都應(yīng)當(dāng)被同等對待；三是可承受性，即服務(wù)的價格應(yīng)當(dāng)為大多數(shù)用戶所能夠承受。顯然，普遍服務(wù)作為“國民待遇”，對消費者來說，是享有各種生活必需品的權(quán)利；對政府來說，也是公共政策的基本價值目標(biāo)。在實行市場化、民營化后，政府將提供公共物品和服務(wù)的職能既然委托給了民營企業(yè)，它也就成為民營企業(yè)必須履行的一項義務(wù)和社會責(zé)任。
    但是，對追求利益最大化的民營企業(yè)來說，普遍服務(wù)可能意味者經(jīng)濟上的損失。如果它們的這種損失得不得相應(yīng)的彌補，他們必然違反普遍服務(wù)的可承受性和非歧視性原則，社會弱勢群體的權(quán)益可能絕對或相對地受到損害。英國公用事業(yè)私有化的經(jīng)驗證明，私有化后的種種減價措施，往往只惠及工商業(yè)消費者，因為他們消費量大而且具有比較強的談判議價能力。廣大的個人消費者，由于用量小，組織化程度低，相對于公用事業(yè)的經(jīng)營者而言始終處于弱勢地位。因此，英國的電訊私有化后，監(jiān)管當(dāng)局承認(rèn)，在1990至1995年間，個人消費者所付價格下跌1%，而工商業(yè)用戶卻降了20%。此外，在經(jīng)濟利益最大化原則下，私人企業(yè)很自然會優(yōu)惠中心地區(qū)的消費者（因為用量大）而歧視邊遠(yuǎn)地區(qū)。瑞典和馬來西亞的郵政私有化之后，首都郵費下降了，但其它地區(qū)卻上升了。 即使在世界各地不遺余力倡導(dǎo)公用事業(yè)私營化的世界銀行也承認(rèn)，“大量私營企業(yè)參與供水和衛(wèi)生設(shè)施服務(wù)，并不必然意味著窮人能夠得到更好的服務(wù)。除非服務(wù)合同是仔細(xì)制訂的，否則這些合同可能會將為低收入地區(qū)提供的服務(wù)排斥在外，并形成地方壟斷企業(yè)?！?
    公用事業(yè)市場化后違反普遍服務(wù)原則的情形在我們國家會不會出現(xiàn)？答案是肯定的。最近一兩年，全國許多城市的管道煤氣、天然氣、工業(yè)以及居民用水的價格均伴隨著公用行業(yè)市場化進程的腳步而提高，甚至有人說“公用事業(yè)市場化改革往往以提價為特征”。這種情況的直接受害者無疑是當(dāng)?shù)刎毨У娜鮿萑后w。這直接影響了社會的公平和正義。
    （三）公共安全風(fēng)險
    供水、供氣、供電、公共交通等公用事業(yè)本身具有較高的安全風(fēng)險，一旦出現(xiàn)事故，社會影響巨大，有的甚至是災(zāi)難性的。2003年 8月14日，美國東北部地區(qū)發(fā)生了大范圍、長時間的斷電事故停電，造成的直接經(jīng)濟損失要以數(shù)十億美元計，甚至有分析師認(rèn)為，這一次事故可能導(dǎo)致美國東北部地區(qū)GDP增長率下降一個百分點。正因為公用事業(yè)發(fā)生安全事故后的影響巨大，西方國家非常注重這些行業(yè)的安全投入。美國每年用于供水安全的支出1億6000萬美元，9·11后更是加大了供水、供氣、供電、公共交通等行業(yè)的安全支出。2002年6月12日美國聯(lián)邦政府通過《公共安全及反生化襲擊行動法案》后，2002財政年度當(dāng)年就啟動24億美金用于飲用水安全計劃等。英國由于長期處于北愛爾蘭共和軍恐怖活動的陰影下，近幾十年來始終保持著高度水安全戒備狀態(tài)。這從側(cè)面說明，城市公用事業(yè)具有很大的安全風(fēng)險，必須從“非經(jīng)濟的”角度進行防范。
    但任何一個產(chǎn)業(yè)，只要是其按照市場的邏輯運行，其必然追求經(jīng)營者自身的經(jīng)濟利益最大化而不是公共利益最大化。以英國鐵路私有化為例，在私有化頭兩年，經(jīng)營正常，效果不錯。但是私有化之后安全維護方面的投資減少，事故隱患不斷增加，事故頻繁發(fā)生，從而動搖了人們對鐵路運輸?shù)男湃?，以至于大多?shù)專家認(rèn)為，“英國的鐵路私有化毀掉了鐵路系統(tǒng)統(tǒng)一的安全理念和相應(yīng)的措施?！?003年時間8月28日傍晚，英國首都倫敦和英國東南部地區(qū)發(fā)生大規(guī)模停電事故，由于時逢下班高峰，地鐵和火車停運，使倫敦的交通出現(xiàn)大混亂。英國《衛(wèi)報》認(rèn)為，布萊爾政府推行的地鐵電力系統(tǒng)私有化政策是此次倫敦“史無前例”停電混亂的罪魁禍?zhǔn)住?
    無論從當(dāng)前的國際環(huán)境還是國內(nèi)的各種社會矛盾看，我國也面臨著各種各樣的非傳統(tǒng)安全風(fēng)險，如民族分裂主義的恐怖襲擊、極端的反社會犯罪行為等等。雖然國有企業(yè)經(jīng)營不一定能保證自來水等公用事業(yè)的絕對安全，但它是以政府信譽作保證的，而民營企業(yè)經(jīng)營一般只能負(fù)“有限責(zé)任”，再加上其經(jīng)濟利益最大化的驅(qū)動，公共安全的風(fēng)險相對提高了。
    在更廣闊的角度看，供水、供氣、供電、電信等不僅關(guān)系到“民生”，也關(guān)系到“國計”，是國家安全的戰(zhàn)略性節(jié)點。目前，由于國內(nèi)缺少可信任的、歷史悠久的大型企業(yè)，所以，各地方政府非常熱衷于吸引國際性的大公司參與投資公用事業(yè)市場化?？梢灶A(yù)見，國外資本控制我國某些城市供水系統(tǒng)、供電系統(tǒng)的局面不久將出現(xiàn)。在這些領(lǐng)域民營化、甚至讓國外企業(yè)經(jīng)營后，如果沒有相應(yīng)的預(yù)案，在社會動亂、戰(zhàn)爭、金融危機等特定條件下將必然危及國家安全。
    （四）腐敗風(fēng)險
    城市公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的需求相對穩(wěn)定，受經(jīng)濟周期波動的影響很小，整個行業(yè)具有良好的流動性和回報穩(wěn)定等特點。根據(jù)深圳證券信息有限公司的統(tǒng)計，深滬兩市48家電力、煤氣和供水上市公司的盈利能力遠(yuǎn)高于同期兩市平均水平。在國內(nèi)和海外上市的中國公司中，公用事業(yè)也是業(yè)績最穩(wěn)定的行業(yè)。因此，公用事業(yè)領(lǐng)域存在者潛在的巨大的利潤（租金）空間，是許多利益集團渴望進入的領(lǐng)域。 因此，無論是在市場化的過程中，還是在市場化之后的運作中，都存在權(quán)錢交易的腐敗風(fēng)險。
    1．市場化過程中的尋租風(fēng)險
    “在完全的私人模式下，不存在尋租，而在完全的政府模式下，也不存在為特許權(quán)而進行的尋租。而在民營化的過程中，正是將原來完全由政府供給和生產(chǎn)的一部分公共產(chǎn)品的經(jīng)營權(quán)逐步轉(zhuǎn)移到私人手中，這種權(quán)力帶來的收益自然成為尋租的目標(biāo)?！?因此，對民營企業(yè)、國外投資者來說，公用事業(yè)市場化民營化過程也就是出現(xiàn)新的尋租機會的過程。
    另一方面，無論是地方政府還是官員，他們都有自己相對獨立的利益和目標(biāo)。美國芝加哥大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授麥克切斯尼曾經(jīng)分析了政府在尋租活動中的積極作用，其一是以通過對某些利益集團有利的政策為誘餌，引誘這些利益集團向他們進貢，即政治創(chuàng)租；其二是以對某些利益集團不利、甚至有害的政策通過并且實施相威脅，迫使這些利益集團向他們進行進貢，即政治抽租。 我國許多地方政府之所以在推進公用行業(yè)市場化進程中表現(xiàn)出了極大的熱情，是因為其取得了包括特許經(jīng)營權(quán)的審批、產(chǎn)品定價監(jiān)督等方面前所未有的權(quán)力。地方政府及其官員為了自己的利益，可能主動地將公用事業(yè)領(lǐng)域的利益“出賣”給有關(guān)利益集團。
    在這種有需求有供給的情況下，公用事業(yè)市場化的過程可能伴生權(quán)錢交易、國有資產(chǎn)流失等腐敗風(fēng)險。以供水行業(yè)為例子，“一些地方政府出售國有水行業(yè)資產(chǎn)動機不純?！?許多城市出售水行業(yè)所得資金直接由政府支配，甚至用于搞形象工程，有一些地方政府欠債無力償還，便打起了出售的水行業(yè)資產(chǎn)的一本萬利的主意。在市場化的具體操作上，往往是政府直接操作，繞過地方人民代表大會及上級政府的批準(zhǔn)，失去了監(jiān)督和制約，賤賣國有水行業(yè)資產(chǎn)，簽訂不平等的合同條款，個別領(lǐng)導(dǎo)撈取了政治資本，給公共利益和該行業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展留下了巨大隱患。20世紀(jì)九十年代中期，東北某市與某大跨國水務(wù)公司簽署協(xié)議，使該公司先是得到了豐厚的固定回報，終止協(xié)議后，又使市政府溢價回購。事后，據(jù)某咨詢公司計算，這一進一出，加之利潤，外方得到了50%的超額利潤。當(dāng)然，代價是慘重的，該市主要負(fù)責(zé)談判的自來水公司總經(jīng)理（后來升為市府秘書長）被判無期徒刑，而水公司則連年虧損。 這種腐敗造成的后果必然由社會公眾承擔(dān)。
    退一步講，即便政府在公用事業(yè)民營化過程中沒有設(shè)租護租的主動性，但基于力量的不對稱，也可能造成公共利益損失的風(fēng)險。以外資進入我國水行業(yè)為例，大型跨國企業(yè)在和中國地方政府就公用事業(yè)民營化進行談判時，至少有兩個不對稱：第一，信息，經(jīng)驗不對稱。一方是有百年歷史的全球跨國企業(yè)，另一方是缺少國際經(jīng)驗、國際法律知識、金融信息的相對年輕的地方官員。第二，財富，影響不對稱?？鐕畡?wù)公司實力雄厚，其營業(yè)額收入相當(dāng)于中等國家的GDP。它們可以動用政治、外交資源，甚至搬出議員、大使、政府部長乃至國家元首施加政治影響，為其爭取最好的條件。正是這種不對稱性，導(dǎo)致一些國外企業(yè)輕而易舉地獲得了某些地方政府三十、四十以至五十年的特許經(jīng)營權(quán)。幾十年乃至半個世紀(jì)以后，公用事業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展變化將是極大的，甚至是不能預(yù)見的。如果沒有設(shè)計良好的退出機制和監(jiān)管措施，公共利益將面臨巨大風(fēng)險。
    2．市場化后運作中監(jiān)管者被“俘獲”的風(fēng)險
    在公用事業(yè)市場化的運作中，則存在者監(jiān)管者被經(jīng)營者“俘獲”的風(fēng)險。這種可能性是因為，一方面，監(jiān)管結(jié)果對經(jīng)營者的利益影響巨大，另一方面，公用事業(yè)領(lǐng)域回報率的確定、成本的核算、價格的確定、服務(wù)質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)等具有很強的專業(yè)性，經(jīng)營者與消費者之間、經(jīng)營者與監(jiān)管者之間存在著信息不對稱。由于交易費用和信息不對稱問題的存在，導(dǎo)致被監(jiān)管企業(yè)可以通過向監(jiān)管機構(gòu)提供有利于自己的虛假信息而使監(jiān)管者制定有利于自己的政策。這就是曾獲諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的施蒂格勒所指出的“政府管制俘虜”：監(jiān)管者被經(jīng)營者“俘虜”，兩者形成利益共同體，經(jīng)營者“能操縱國家以實現(xiàn)它的目的”。 監(jiān)管者被“俘獲”的危險在于，這種安排既有讓私人企業(yè)利用公共資源謀求私利的危險，也有政府基于自己利益把手伸到市場經(jīng)濟和民間社會的危險。這將損害國家利益及消費者利益，對社會弱勢群體權(quán)益的影響則更大——世界銀行就指出，對于那些沒有錢和社會關(guān)系的窮人來說，公共衛(wèi)生和或者公共安全服務(wù)上輕微的“腐敗可能具有毀滅性的結(jié)果”。
    （五）政府合法性風(fēng)險
    政治學(xué)意義上的合法性（legitimacy）不同于法律意義上的符合法律規(guī)范（legality），前者通俗地講就是正當(dāng)性，即人民對政府的認(rèn)同、接受和支持。原有的政府對公用事業(yè)的壟斷性直接生產(chǎn)模式所衍生的高成本、低效率、低回應(yīng)性損害了公眾對政府的信任。因此，如果改革擴大了公用事業(yè)的規(guī)模、老百姓獲得了更多更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，并且獲得價格上的實惠，那么市場化改革將改善政府形象，減少社會沖突，促進社會長期穩(wěn)定發(fā)展，客觀上將提高政府的合法性。但是，新的改革趨勢也可能對政府合法性的造成新的潛在風(fēng)險：
    1．基于責(zé)任模糊而產(chǎn)生的合法性風(fēng)險
    傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，提供公用事業(yè)等公共服務(wù)是政府的基本職責(zé)。馬克思在1853年就指出，國家就有三個政府部門，即財政、軍事和公共工程部門，而“亞洲的一切政府都不能不執(zhí)行一種經(jīng)濟職能，即舉辦公共工程的職能?！?即便從西方經(jīng)濟學(xué)也認(rèn)為，“由于公共產(chǎn)品的私人提供量會是普遍不足，政府必須插手提供公共產(chǎn)品?！?因此，政府在公共產(chǎn)品領(lǐng)域具有不可推卸的責(zé)任。在西方國家，公用事業(yè)的私有化后政府在這一領(lǐng)域的責(zé)任邊的模糊了，“因責(zé)任的模糊而出現(xiàn)的困難是，制定政策的人和公眾在這種情況下便不清楚有關(guān)的事務(wù)到底由誰負(fù)責(zé)；這就可能導(dǎo)致公務(wù)人員每逢發(fā)生問題便把責(zé)任推給供貨商”，因而“公眾強烈要求由經(jīng)他們選舉產(chǎn)生的市政會議組織和控制當(dāng)?shù)氐母黜椃?wù)行業(yè)，而不是把這些行業(yè)交給受委派的單位或私營部門。受委派的單位、私營部門的供應(yīng)商、乃至由服務(wù)行業(yè)用戶直接經(jīng)營管理（公用事業(yè)）——所有這些模型都被認(rèn)為不合法。”
    我國改革的初始條件是政府既提供私人物品又提供公共產(chǎn)品的計劃經(jīng)濟體制。改革開放以來，政府逐漸從競爭性的私人產(chǎn)品領(lǐng)域退出，將自己的職責(zé)確定在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域。公用事業(yè)的市場化，至少從形式上看是政府要從絕大多數(shù)“準(zhǔn)”公共產(chǎn)品領(lǐng)域退出?？紤]到改革的初始條件和準(zhǔn)公共物品的“公共”屬性，考慮到私營部門參與提供公共物品的自利最大化的動機，這種將由傳統(tǒng)的福利性、公益性部門變?yōu)榫哂猩虡I(yè)性的產(chǎn)業(yè)部門的改革趨勢模糊了政府的責(zé)任，極容易被公民誤解為政府放棄自己的天職，是一種責(zé)任的卸載，從而削弱人們對于政府存在價值的合理性認(rèn)同，尤其是當(dāng)這種改革對自己的福利造成損害（如提價）之時。
    2．基于改革操作不當(dāng)而衍生的政府合法性風(fēng)險
    市場化改革必然伴生尋租等腐敗，而約瑟夫·納伊深刻指出：“腐敗浪費了一個國家擁有的最重要的資源，即政府的合法性”。 王俊豪在總結(jié)英國煤氣產(chǎn)業(yè)私有化的教訓(xùn)時就指出，英國政府為了在短期內(nèi)實現(xiàn)私有化，不惜犧牲廣大消費者的長期利益而滿足少數(shù)對私有化進展有特殊影響的利益集團的利益，造成了比較嚴(yán)重的后果。 梅內(nèi)姆就任總統(tǒng)后，阿根廷的郵政、航空、鐵路系統(tǒng)、社會保險、國家石油公司以及所有公用事業(yè)都被賣光，而且售價常常低得驚人。國家壟斷權(quán)和專賣權(quán)被轉(zhuǎn)讓給私人部門，結(jié)果使驚人的利潤匯到了私人部門的國外總部。如果我國公用事業(yè)市場化改革的指導(dǎo)思想和操作模式不當(dāng)，這些潛在風(fēng)險同樣存在。有學(xué)者就指出，如果“以集團利益、少數(shù)私人資本利益為出發(fā)點，拋開市場經(jīng)濟原則，建立在壟斷條件下的公共事業(yè)民營化，不僅會遭到基本價值觀的質(zhì)疑，同時還將有引向腐敗的‘官僚壟斷資本’市場經(jīng)濟的危險?！?
    另外，前述的效率風(fēng)險和公平風(fēng)險也會衍生政府的合法性風(fēng)險。菲律賓首都馬尼拉市將本來是地方政府管理的水公司變?yōu)橥赓Y和當(dāng)?shù)刭Y本合作的企業(yè)經(jīng)營。改革四年后，居民平均水費比民營化之前高出很多，后來兩家世界著名水務(wù)公司以亞洲金融危機為借口，要求修改合同，提高水價。提價努力失敗后，它們于2002年12月提出終止合同。關(guān)注此事的國際人士指出：該國首都的大項目遇到如此尷尬的局面，“嚴(yán)重影響了政府的威望，民選總統(tǒng)都受到了不良影響”。 同樣，因為公用事業(yè)市場化失靈而導(dǎo)致政府合法性危機的事例在玻利維亞、加拿大都已出現(xiàn)過。目前，我國許多城市公用事業(yè)改制后價格普遍上漲，已經(jīng)引起市民的普遍不滿，甚至引發(fā)了公民對政府價格主管部門和公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的訴訟。這是一個值得關(guān)注和警覺的信號。
    三、公用事業(yè)市場化政策公共風(fēng)險的控制
    在今天，或許沒有人反對在公用事業(yè)中引進市場機制，因為“人們越來越認(rèn)識到，在許多國家中，基礎(chǔ)設(shè)施、社會服務(wù)和其他商品及服務(wù)由公共機構(gòu)作為壟斷者來提供不可能產(chǎn)生好的結(jié)果?！?公用事業(yè)市場化不僅是國際潮流，也是我國改革的必然趨勢。但是，我們認(rèn)為，當(dāng)人們在熱情洋溢地推動這一改革進程時，不要有意無意地忽視其潛在公共風(fēng)險；在從經(jīng)濟學(xué)的角度論證其效率價值時，不能忽視從公共管理學(xué)的角度重視它對社會公平的影響；在沉醉于當(dāng)前即時的經(jīng)濟成效時，不能忽視長遠(yuǎn)的可能的社會負(fù)效應(yīng)……。因此，對公用事業(yè)市場化公共風(fēng)險的分析，不是旨在反對這一改革趨勢，而是旨在使之更為順利，更有利于人民，有利于長遠(yuǎn)的公共利益。這也是積極推進這一改革的政府的政治責(zé)任。在新的發(fā)展觀下，這一點更為重要。我們認(rèn)為，公共性風(fēng)險必須通過公共政策、政治參與等公共性途徑加以防范。在推進中國公用事業(yè)市場化的進程中，以下幾點對防范和控制公共性風(fēng)險至為重要：
    （一）樹立正確的政策理念
　    1、樹立公共意識，將消費者（人民群眾）的利益放在首位
政府是促進公共利益的公共組織，公共性是政府區(qū)別于其它社會組織的內(nèi)在規(guī)定性。雖然從經(jīng)濟學(xué)的角度分析，城市公用事業(yè)是一種介于公共物品和私人物品之間的準(zhǔn)公共物品，具有自然壟斷性、規(guī)模經(jīng)濟性、成本弱增性、公益性等多重屬性。但對作為公共組織的政府來說，首先要強調(diào)它的公共性與公益性，要認(rèn)識到城市公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品（或服務(wù)）作為最終消費品，它與城市居民的收入水平、消費水平、生活質(zhì)量直接相關(guān)；作為要素投入，不僅關(guān)系到其他生產(chǎn)者成本狀況，還關(guān)系到能否正常、穩(wěn)定地組織生產(chǎn)活動。也就是說，城市公用事業(yè)與生產(chǎn)生活的費用和生產(chǎn)生活的連續(xù)性、便捷性直接緊密地聯(lián)系在一起，具有極強的外溢效應(yīng)。這就要求這一領(lǐng)域改革的首要目標(biāo)不應(yīng)該是減輕自己的財政包袱或為自己獲取某種行政權(quán)力，也不應(yīng)該是為民營資本或國外資本提供新的發(fā)展領(lǐng)域，而是公共利益，即為社會提供價格合理、質(zhì)量優(yōu)良、數(shù)量充足、供應(yīng)穩(wěn)定安全的公共產(chǎn)品，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供共同條件，從而促進社會總體經(jīng)濟效率的提高及社會福利的增加。
    樹立公共意識在政策層面和操作層面的要旨在于，在公用事業(yè)市場化的過程中，政府必須將經(jīng)濟考慮和政治考慮結(jié)合起來，側(cè)重于政治考慮；必須將政府自身、經(jīng)營者（民營企業(yè)、跨國公司）和公民（消費者）三者的收益結(jié)合起來，側(cè)重于民（公民）贏；必須將改革的短期的收益和長遠(yuǎn)效應(yīng)結(jié)合起來，側(cè)重于長遠(yuǎn)利益；必須將公平和效率結(jié)合起來，側(cè)重于公平。這些要求歸結(jié)為一點就是，公用事業(yè)民營化必須將公共利益、人民群眾的利益放在首位。
    2．樹立復(fù)雜意識，根據(jù)公共產(chǎn)品的不同情況采取不同的改革策略
    公用事業(yè)作為介于私人物品和純公共物品之間的領(lǐng)域，幾種性質(zhì)混合、交織在一起，所以對于它的管理和經(jīng)營也具有復(fù)雜性。從歷史上看，十九世紀(jì)末、二十世紀(jì)初，英國和美國的天然氣、自來水、運河、電車、高速公路、電力主要由私人提供。例如，在1890年，美國私人公司擁有57%的自來水廠，市政當(dāng)局常常與這些公司訂立長期合同。這主要是由于財政原因：城市缺乏資金，國家補貼相當(dāng)有限。 這種模式與今天的民營化是何等相似。西方國家之所以在二十世紀(jì)以來由政府負(fù)責(zé)提供公用事業(yè)，是認(rèn)識到這一領(lǐng)域的“市場失靈”。二十世紀(jì)七十年代以來，這些國家又進行的大規(guī)模公用事業(yè)私有化則是體會到這一領(lǐng)域的“政府失靈”。目前，英國政府又將私有化的鐵路重新收回國有，或許又是認(rèn)識到了這一領(lǐng)域的“市場失靈”。這說明，在公用事業(yè)領(lǐng)域，任何簡單的政府化或市場化必然象鐘擺一樣，從一個極端走向另一個極端，來回反復(fù)。因此，在公用事業(yè)市場化過程中必須樹立復(fù)雜意識。
    樹立復(fù)雜性意識的操作意義在于，在推進中國的公用事業(yè)市場化進程中，切忌簡單化，一刀切，而要具體問題具體分析。（1）將核心公共部門、廣義公共部門和私人部門分開，在不同的部門采用不同的激勵機制。在提供純公共物品核心公共部門，改進服務(wù)的戰(zhàn)略不是引入市場機制，而是傾聽民眾的呼聲、培養(yǎng)積極主動和精明強干的公務(wù)員隊伍，鼓勵公務(wù)人員克盡職守和制定詳細(xì)的規(guī)章制度；在廣義公共部門，如提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的公有企業(yè)等，通過加強內(nèi)部競爭、內(nèi)部市場、績效考核等改進服務(wù)；對私營部門來說，政府應(yīng)該減少干預(yù)，充分利用市場競爭機制改進服務(wù)的提供。（2）將政府的“核心服務(wù)”（如社會治安、宏觀調(diào)控等即純公共產(chǎn)品）與“輔助服務(wù)”（如對政府其他機構(gòu)提供服務(wù)的文印、車輛后勤服務(wù)）、“商業(yè)服務(wù)”（如以收費方式向市民提供的公用事業(yè)服務(wù)，即準(zhǔn)公共產(chǎn)品）區(qū)別開來。輔助服務(wù)和商業(yè)服務(wù)可以市場化，但核心服務(wù)絕不能市場化，更不能民營化，同時市場化的方式應(yīng)該根據(jù)情況選擇簽定生產(chǎn)合同、特許經(jīng)營、政府經(jīng)濟補貼、政府參股等不同形式。（3）在作為廣義公共部門的公用事業(yè)領(lǐng)域，政府要把自己的“掌舵”（公共服務(wù)的決策、監(jiān)督、控制）職能和“劃槳”（公共服務(wù)的直接生產(chǎn)）職能區(qū)別開來。E·S·薩瓦斯形象地指出：“政府這個詞的詞根來自希臘文，意思是‘操舵’。政府的職責(zé)是掌舵而不是劃漿，直接提供服務(wù)就是劃漿，可政府并不擅長于劃漿。” 因此，政府應(yīng)該“聚精會神”于自己“掌舵”使命，將“劃槳”職能交給不同的服務(wù)提供者（公營機構(gòu)、私營機構(gòu)等），讓他們之間展開競爭。（4）將公用事業(yè)中的競爭性部門與壟斷部門分開，自然壟斷業(yè)務(wù)和和非自然壟斷業(yè)務(wù)分開。對壟斷部門和壟斷業(yè)務(wù)，應(yīng)該通過競爭性招標(biāo)確定一家或少數(shù)幾家進行經(jīng)營，政府加強管制；對非壟斷部門和非壟斷業(yè)務(wù)，應(yīng)該讓多家企業(yè)競爭性經(jīng)營，充分發(fā)揮市場機制的作用；在壟斷部門和壟斷業(yè)務(wù)中，將壟斷經(jīng)營企業(yè)主輔業(yè)務(wù)分離，防止壟斷權(quán)力延伸。
    （二）確保消費者作為公民在新模式中的參與權(quán)
    在公用事業(yè)領(lǐng)域，存在著三方利益主體：經(jīng)營者、政府和作為消費者的公民。分散的個體消費者在博弈三方中處于劣勢地位，這是公用事業(yè)民營化的過程中的許多公共風(fēng)險產(chǎn)生的重要原因。為了維護公民作為消費者的經(jīng)濟權(quán)利，必須要維護消費者特別是社會弱勢群體消費者作為公民的政治權(quán)利。世界銀行運用非洲、亞洲和拉丁美洲49個國家121個鄉(xiāng)村供水項目的數(shù)據(jù)，研究了公民參與和項目業(yè)績之間的關(guān)系。在49個參與程度較低的項目中，只有8%是成功的，在42個受益者高度參與的項目中，64%都是成功的。因此，“在可能的條件下，鼓勵使用者和其他受益人直接參與當(dāng)?shù)毓参锲泛臀锲返脑O(shè)計、實施和監(jiān)督。”
    經(jīng)濟學(xué)家赫希曼認(rèn)為，當(dāng)企業(yè)或組織的產(chǎn)品或服務(wù)難以令人滿意時，消費者或會員有權(quán)以呼吁——“抗議的形式表達不滿的情緒”。 這種“呼吁”既可以是個人的投訴，也可以是為克服人微言輕而采取團體訴求方式。在公用事業(yè)領(lǐng)域，消費者幾乎沒有退出的選擇權(quán)，自然壟斷企業(yè)則可能因為擺脫了消費者的“退出—競爭”的威脅，不思進取、侵犯消費者利益是非?？赡艿?。因此，在公用事業(yè)領(lǐng)域必須保證消費者的“呼吁”權(quán)，這就要求必須構(gòu)建一個制度化的監(jiān)管者、經(jīng)營者和公共服務(wù)的消費者之間的一個良好互動的結(jié)構(gòu)。在這一結(jié)構(gòu)中，政府作為監(jiān)管者監(jiān)督經(jīng)營者，給經(jīng)營者設(shè)定活動的基本規(guī)則，提供激勵、獎勵和懲罰；公民有權(quán)表達需求和監(jiān)督經(jīng)營者，即公民通過各種方式表達其利益訴求并借助一定的渠道監(jiān)督公共服務(wù)的提供者；公民影響決策者；即當(dāng)政府監(jiān)管機構(gòu)沒有作為時, 公民有必要對決策者施加壓力和影響，迫使其對公民的偏好作出積極的回應(yīng)。 為了使消費者、特別是弱勢的個體消費者的“呼吁”權(quán)、參與權(quán)得到有效行使，應(yīng)該營造有利于公共服務(wù)消費者采取積極行動和聯(lián)合的政治氣候；拆除法律上的藩籬，促進機消費者聯(lián)盟，并賦予他們技術(shù)上和其他方面的支持以便擴大其活動規(guī)模……。這些改革基本上都是政治上的，并且必須通過涉及改變政治結(jié)構(gòu)和權(quán)力平衡的政治程序來實現(xiàn)。
     （三）推進公用事業(yè)改革的法治化與公開化
    國外經(jīng)驗表明，公用事業(yè)民營化要取得預(yù)期成效，需要很多的條件，其中之一便是確立法律框架，包括中央法規(guī)和地方法規(guī)。英國國家電力公司民營化之前，政府準(zhǔn)備的法律文書及配套規(guī)章制度裝滿整整一個辦公室。只有將激勵機制、競爭機制、風(fēng)險機制、責(zé)任機制等重要機制引入公用事業(yè)領(lǐng)域，并用法制化手段確定下來，才能使我國公用事業(yè)的改革走上健康發(fā)展的道路，才能使公用事業(yè)民營化朝向真正為民著想、為民服務(wù)、為民謀利的理想目標(biāo)前進。 因此，為了防范和控制公用事業(yè)市場化的公共風(fēng)險，應(yīng)該堅持法治化的原則，通過立法，對包括地方政府、監(jiān)管機構(gòu)、中介組織、經(jīng)營者、消費者在內(nèi)的所有參與主體的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任進行確定，并使這些法律具有至高無上的權(quán)威，得到普遍的服從。
    陽光是最好的防腐劑。為了最大限度地防止公用事業(yè)市場化過程中的尋租風(fēng)險，防止民營后監(jiān)管者被俘獲的風(fēng)險等，應(yīng)該建立相關(guān)信息的公開披露制度。要使信息公開制度化、經(jīng)?；?，要使聽證制度真正運轉(zhuǎn)起來，防止不同的競爭主體在競爭過程中處于信息不對稱的狀態(tài)之中，為公用事業(yè)民營化營造一個公平的信息環(huán)境。公用事業(yè)民營化的有關(guān)合約除了極個別涉及到商業(yè)秘密的以外，都應(yīng)該公開透明，因為這涉及到公眾利益，公眾和上級政府可以通過透明的合約進行監(jiān)督。
     （四）加強政府監(jiān)管能力建設(shè)
    世界銀行認(rèn)為，在公用事業(yè)領(lǐng)域，“加強利用市場機制必須伴之以有效的調(diào)控能力?！?它的一項研究還發(fā)現(xiàn)，與窮人從公共服務(wù)降低價格和改善服務(wù)中所獲得的直接收益相比，因適當(dāng)?shù)氖袌霰O(jiān)管而使窮人獲得的這些間接收益要大4倍。 歐洲國家公共部門和私人部門在提供公共產(chǎn)品方面形成合作關(guān)系，“反映了政府監(jiān)管和規(guī)范能力的提高”。 因此，在政府的“掌舵”職能和“劃槳”職能相對分離并將后者轉(zhuǎn)移給民營企業(yè)后，政府掌舵能力建設(shè)對防范和控制公共風(fēng)險具有關(guān)鍵性的意義。
    1．建立相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)，維持監(jiān)管者的自主性
    公用事業(yè)改革中政府的自主性至關(guān)重要。自主性的高低，“表現(xiàn)在公共政策的制定過程，就是公共權(quán)力免受個別勢力干預(yù)的程度，以及制定出的公共政策與政府所代表的公共利益相一致的程度?！?如果監(jiān)管機構(gòu)沒有較高的自主性，它就有可能被經(jīng)營者或其他利益集團所左右，就不能在代表好、實現(xiàn)好和維護好社會公共利益。這是因為，在監(jiān)管機構(gòu)、經(jīng)營者和消費者之間的三方博弈中，經(jīng)營者和消費者之間沒有聯(lián)合的可能，而監(jiān)管機構(gòu)既可以站在經(jīng)營者（監(jiān)管對象）一邊，幫助經(jīng)營者從消費者那里獲取利潤；也可以站在消費者一方，限制經(jīng)營者攫取過高的利潤而損害社會公眾利益。
    為了保持監(jiān)管者的自主性，必須確保它的相對獨立性。在我國地方政府與外商或國內(nèi)資本合資的公用事業(yè)企業(yè)中，政府往往本身就是大股東。如果讓政府成為監(jiān)管者，它就面臨著角色沖突：究竟是想做一個公正的監(jiān)管者？還是做企業(yè)的一個股東？就漲價來說，政府會堅定地拒絕另一方股東提出的漲價要求嗎？有沒有可能出現(xiàn)某種漲價的合謀？畢竟，漲價后增加的利潤，作為股東的政府也可以分享。因此，讓一般的行政機構(gòu)充當(dāng)監(jiān)管者的角色，可能存在利益沖突。為了保持監(jiān)管者的角色，美國的經(jīng)驗值得借鑒。美國各州都有一個針對公共事業(yè)的管制機構(gòu)——叫公共事業(yè)管理委員會（ＰＵＣ），這個委員會統(tǒng)一負(fù)責(zé)監(jiān)管各州的公共事業(yè)領(lǐng)域。對于中國來講，可以考慮在地方政府層面設(shè)立一個適宜中國特點、同時適合當(dāng)?shù)靥攸c的獨立性比較強的監(jiān)管架構(gòu)，包括對市場準(zhǔn)入、價格和普遍服務(wù)義務(wù)進行監(jiān)管?！?BR>    2．突出監(jiān)管價格，確保價格管制的透明性與科學(xué)性
    公用事業(yè)的定價一定要合適，既要讓經(jīng)營者賺錢，又不能讓價格過高，否則會損害消費者的利益。所以定價既要反映全部成本，又要與經(jīng)濟發(fā)展程度相適應(yīng)，并要能提供準(zhǔn)確的價格信號。無論公用事業(yè)的價格采用哪種確定模式，一定要在透明性與科學(xué)性的基礎(chǔ)上形成。這有賴于發(fā)揮社會中介組織的作用。公用事業(yè)產(chǎn)品價格的形成和調(diào)整必須以其運營的成本為依據(jù)， 因而要求有關(guān)企業(yè)的成本資料具有準(zhǔn)確性。基于利益關(guān)系由經(jīng)營者提供的有關(guān)資料難以完全準(zhǔn)確。為了解決這一問題，由資信良好的、甚至國外的會計事務(wù)所或?qū)徲嬎壬鐣薪榻M織對公用事業(yè)項目的成本進行審計與核算,，為合理的定價提供科學(xué)的依據(jù)。這實質(zhì)是借助第三部門的資源來相對地加強政府的監(jiān)管能力。